III SA/Po 526/07

Dnia 09 kwietnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska ( spr.) Sędziowie WSA Barbara Koś Asesor sądowy Małgorzata Bejgerowska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 kwietnia 2008 roku przy udziale sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczące zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty nr [...] z dnia [...] roku; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/M. Bejgerowska /-/W. Długaszewska /-/B. Koś Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Starosta – na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zawiesił z urzędu postępowanie o zwrot nieruchomości położonych w P. w rejonie ul. [...] i ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb Z, arkusz mapy [...], cz. Działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ark. mapy [...], działka nr [...], cz. działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ark. Mapy [...], cz. działki nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że przedmiotowe postępowanie o zwrot nieruchomości położonych w P. w rejonie ul. [...] i ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jak powyżej, zostało wszczęte na wniosek J. K., L. K., M. S., J. O., J. D., H. J., B. W. i Z. S., działającej jako pełnomocnik pozostałych wnioskodawców. Postanowieniem z [...] roku Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "GEOPOZ", działając z upoważnienia Prezydenta Miasta jako prezydenta miasta na prawach powiatu, przekazał według właściwości Wojewodzie wniosek o zwrot ww nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] roku Wojewoda wyznaczył Starostę jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu przedmiotowych nieruchomości. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, iż dwie działki objęte postępowaniem o zwrot, stanowią fragment dróg tj. działka nr [...], ark. mapy [...] – ul. [...], działka nr [...] ark. mapy [...] – ul. [...]. Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta w piśmie z dnia [...] stwierdził, iż zgodnie z wykazem ulic Miasta ul. [...] i ul. [...] stanowią drogi powiatowe. W myśli przepisów ustawy z dnia [...???]86r. o drogach publicznych ul. [...] i ul. [...] zaliczone zostały do kategorii dróg publicznych, natomiast z dniem [...] uzyskały kategorię dróg powiatowych. Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że w odniesieniu do wskazanych nieruchomości, zostanie wszczęte postępowanie potwierdzające nabycie prawa własności przez Miasto jako jednostkę samorządu terytorialnego w trybie art. 60 ustawy z dnia 13.10.1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).Ustalenie właściciela nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym, wymagającym rozstrzygnięcia przed rozpatrzeniem sprawy o zwrot i wydaniem decyzji. Zachodzą zatem przesłanki do zawieszenia postępowania stosownie do treści art. 97§1 pkt 4 Kpa. zgodnie z którym organ administracji publicznej obligatoryjnie zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Jak wskazał Starosta, pogląd, iż postępowanie komunalizacyjne stanowi przesłankę zawieszenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.09.2004r., sygn. 462/04). Z. S. wniosła zażalenie na wskazane wyżej postanowienie. W uzasadnieniu pisma wnioskodawczyni wskazała, że w dniu [...] złożyła w Starostwie Powiatowym pismo o zakończenie postępowania odrębnymi decyzjami, uwzględniając w jednym postępowaniu działki stanowiące część dróg, a w drugim postępowaniu pozostałe działki. Jednak spotkała się z odmową. Zdaniem skarżącej kompleksowe prowadzenie postępowania spowoduje dalszą zwłokę w ostatecznym załatwieniu sprawy trwającej już kilka lat. Ponadto podkreśliła, że komunalizacja jest faktycznie próbą pozbawienia jej prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w stosunku, do której nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Dodała, że prawo do zwrotu gwarantuje jej ustawa o gospodarce nieruchomościami. Wskazała również, że w Polsce nie obowiązuje prawo precedensowe, więc niezasadne jest powoływanie się na wyrok NSA, który nie został wydany w jej sprawie. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego ustalono, iż działka nr [...] obręb Z., arkusz mapy [...] (KW nr [...]) oraz działka nr [...], obręb Z., arkusz mapy [...] ( KW nr [...]). Z pisma Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta z [...] roku wynika, iż w odniesieniu do wskazanych nieruchomości, zostanie wszczęte postępowanie potwierdzające nabycie prawa własności przez Miasto jako jednostkę samorządu terytorialnego w trybie art. 60 ustawy z dnia 13.10.1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).Jak wskazał organ odwoławczy ustalenie właściciela działki nr [...] obręb Z., arkusz mapy [...] (KW nr [...]) oraz działki nr [...], obręb Z., arkusz mapy [...] ( KW nr [...]) ma zasadnicze znaczenie nie tylko w przypadku ewentualnego zwrotu tych działek ale również w kwestii zwrotu odszkodowania, bowiem zgodnie z art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami( Dz.U.Nr 261, poz. 2603 z 2004r. ze zm.) w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego , w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienna, jeśli była przyznana w ramach odszkodowania. Wojewoda stwierdził, że postępowanie mające na celu potwierdzenie nabycia prawa własności wskazanych nieruchomości przez Miasto jako jednostki samorządu terytorialnego w trybie art. 60 ustawy z dnia 13.10.1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowi niewątpliwie zagadnienie wstępne uzasadniające obligatoryjne zawieszenie postępowania zwrotowego. Jednocześnie nadmieniono, że stwierdzenie nabycia własności nieruchomości opisanej w osnowie niniejszego postanowienia nie będzie stanowiło przeszkody do zwrotu nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa w sytuacji, gdyby organ orzekający stwierdził, iż przesłanki takie istnieją. Organ nadzoru podkreślił ponadto, że zagadnienie wstępne w postaci stwierdzenia nabycia przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa przez Miasto winno być potwierdzone prawomocną decyzją administracyjną tak, aby podmiot ten mógł brać udział w toczącym się postępowaniu jako jego strona, a w przypadku gdyby został orzeczony zwrot nieruchomości na rzecz jej byłych właścicieli – by to na rzecz Miasta zwrócone zostało odszkodowanie. Dodatkowo Wojewoda powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.09.2004r., sygn. OSK 462/04, które jego zdaniem odnosi się do analogicznej sytuacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. S., wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej wskazanych działek oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty w tej samej części i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze stwierdzono, że zaskarżone postanowienie narusza ważny interes strony, jakim jest gwarantowane przez kodeks postępowania administracyjnego prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, posługując się możliwie najprostszymi środkami w celu jej załatwienia. Ponadto zarzucono naruszenie – prawa procesowego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz prawa procesowego poprzez naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. Uzasadniając powyższe zarzuty zaznaczono, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żaden związek przyczynowy pomiędzy kwestią nabycia prawa własności przedmiotowych działek przez Miasto, a ich zwrotem wnioskodawcom. Dodatkowo podniesiono, że w zaskarżonym postanowieniu Wojewoda stwierdził, iż rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego nie będzie mieć żadnego wpływu na wynik prowadzonego postępowania. Z uwagi na powyższe, w ocenie skarżącej, organ naruszył przepis art. "94 § 1 pkt 4" k.p.a. Odnosząc się do zgłoszonego wniosku ewentualnego, skarżąca podniosła, że nawet gdyby uznać, iż występuje w omawianym wypadku wymagany związek przyczynowy, to tylko co do działek nr [...] oraz [...]. Wspomniane zagadnienie wstępne nie wywiera natomiast żadnego wpływu na stan prawny pozostałych, objętych wnioskiem działek. Wskazano przy tym, iż skarżąca złożyła wniosek o rozstrzygnięcie sprawy w sposób dwuetapowy – odrębnie co do działek, co do których występuje rzekome zagadnienie wstępne, a odrębnie do pozostałych objętych wnioskiem. Zdaniem skarżącej skoro organ administracji uznał, iż występuje zagadnienie wstępne, a skarżąca wniosła wniosek, to istniały podstawy do wydania decyzji częściowej, na co zezwala art. 104 § 1 i 2 k.p.a. Podniesiono ponadto, że ani organ I instancji, ani Wojewoda, pomimo zarzutu zawartego w zażaleniu, nie odnieśli się do powyższego wniosku skarżącej. W konsekwencji stwierdzono, że nie wydając decyzji częściowej - pomimo zaistniałych ku temu przesłanek - organ administracji publicznej przyczynia się do przewlekłości postępowania, stąd zasady jest zarzut naruszenia art. 12 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego powyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w dalszej części zwanej p.p.s.a. – stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi, dokonując legalności zaskarżonej decyzji, ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ma obowiązek z urzędu uwzględnić wadliwości kontrolowanego aktu. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest uzasadniona, chociaż z innych przyczyny niż w niej wskazano. Jak wynika z akt sprawy przedmiotem postępowania prowadzonego przez Starostę Poznańskiego jest wniosek o zwrot nieruchomości położonych w P. w rejonie ulic K. i Z., oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb Z., arkusz mapy [...], cz. działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ark. mapy [...], działka nr [...], cz. działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ark. Mapy [..], cz. działki nr [...]. W toku prowadzonego postępowania, jak wskazały organy administracji, ustalono, iż działka nr [...] obręb Z., arkusz mapy [...] (KW nr [...]) oraz działka nr [...], obręb Z., arkusz mapy [...] (KW nr [...]) – stanowią fragment dróg (ulice Z i K.). Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta w piśmie z dnia [...] stwierdził, iż zgodnie z wykazem ulic Miasta ul. Z i ul. K. stanowią drogi powiatowe. W myśli przepisów ustawy z dnia 21.03.1986r. o drogach publicznych ul. Żegrze i ul. Kurlandzka zaliczone zostały do kategorii dróg publicznych, natomiast z dniem [...] uzyskały kategorię dróg powiatowych. Wobec powyższego organy stwierdziły, że w odniesieniu do wskazanych nieruchomości, zostanie wszczęte postępowanie potwierdzające nabycie prawa własności przez Miasto, jako jednostkę samorządu terytorialnego, w trybie art. 60 ustawy z dnia 13.10.1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).W związku z tym ustaleniem organ I instancji, uznając, iż ustalenie właściciela nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym, wymagającym rozstrzygnięcia przed rozpatrzeniem sprawy o zwrot i wydaniem decyzji, stwierdził iż zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania stosownie do treści art. 97§1 pkt 4 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej obligatoryjnie zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Organ II instancji rozstrzygniecie Starosty Poznańskiego uznał za prawidłowe. Rozstrzygniecie w tym zakresie aprobuje również Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. W sytuacji, jaka powstała w sprawie, wynik postępowania komunalizacyjnego był w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. niewątpliwie zagadnieniem wstępnym dla postępowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, zwłaszcza w zakresie ustalenia, kto jest obecnie (czyli w toku postępowania o zwrot) właścicielem nieruchomości, której dotyczy wniosek o zwrot. A zatem organy prowadzące postępowanie w trybie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami powinny zawiesić postępowanie administracyjne do czasu ostatecznego zakończenia postępowania komunalizacyjnego. Rację mają zatem organy obu instancji stojąc na stanowisku, iż wydanie przez Wojewodę deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej fakt nabycia przez Miasto w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998r. Nr 133, poz. 972 ze zm.) prawa własności działek nr 2 i nr 2/16, stanowi w postępowaniu o zwrot wywłaszczonych nieruchomości zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zauważyć jednakże należy, na co wskazano już wyżej i co było przedmiotem zarówno odwołania Z. S., jak i skargi wniesionej do Sądu, iż dotychczasowe rozważania dotyczą wyłącznie dwóch spośród wszystkich zgłoszonych we wniosku o zwrot działek, tj działki nr [...] obręb Z., arkusz mapy [...] (KW nr [...]) oraz działki nr [...], obręb Z., arkusz mapy [...] ( KW nr [...]). Tylko w odniesieniu do tych działek, wynik postępowania komunalizacyjnego będzie miał wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Skarżąca wskazała, że w dniu [...] złożyła w Starostwie Powiatowym pismo o zakończenie postępowania odrębnymi decyzjami, uwzględniając w jednym postępowaniu działki stanowiące część dróg, a w drugim postępowaniu pozostałe działki. W aktach administracyjnych brak odpowiedzi na wskazany wyżej wniosek. Brak również jakiegokolwiek uzasadnienia w tym przedmiocie w decyzji organu I instancji. W szczególności, czy i na jakiej podstawie konieczne było zawieszenie postępowania dotyczącego wniosku o zwrot pozostałych działek, tj. działek oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb Z., arkusz mapy [...], cz. Działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ark. mapy [...], działka nr [...], cz. działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], czy istniała możliwość wydania w sprawie decyzji częściowej. Jak podniosła skarżąca, skoro organ administracji uznał, że występuje zagadnienie wstępne w postaci stwierdzenia nabycia prawa własności przez Miasto względem działek nr [...] i [...], to winien był zawiesić postępowanie co do części działek objętych wnioskiem. Jak wskazała, co do działek innych niż działki nr [...] i [...] postępowanie administracyjne nie napotyka na żadne trudności, zatem Starosta winien był wydać decyzję częściową, o co wnioskowała skarżąca i co podnosiła w zażaleniu na postanowienie Starosty, a do czego nie ustosunkowano się w żaden sposób w skarżonym postanowieniu. W istocie, organ II instancji, mimo wyraźnego zarzutu podniesionego w tym zakresie przez skarżącą w zażaleniu na postanowienie o zawieszeniu, w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, iż skoro wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości poza działkami nr [...] obręb Z., arkusz mapy [...] (KW nr [...]) oraz nr [...], obręb Z., arkusz mapy [...] ( KW nr [...]) – stanowiącymi fragment dróg (ulice Z. i K.), co do których, jak słusznie uznały organy, ze względu na charakter nabycia własności przez gminę z mocy prawa, postępowanie o zwrot nieruchomości powinno ulec zawieszeniu do czasu zakończenia postępowania komunalizacyjnego, obejmuje także inne działki, co do których skarżąca podnosi zarzut, iż nie było podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie ich zwrotu, to brak stanowiska organów w tej kwestii uniemożliwia Sądowi dokonanie prawidłowej oceny podniesionego przez skarżącą zarzutu jak i oceny, czy zawieszenie postępowania w części dotyczącej wniosku o zwrot pozostałych działek jest uzasadnione w świetle obowiązujących przepisów. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracyjny uwzględni poczynione wyżej rozważania. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji. /-/M. Bejgerowska /-/W. Długaszewska /-/B. Koś T.M.d