III SA/Po 53/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. przy udziale sprawy ze skargi [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wniosku o umorzenie należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych w [...] umorzył postępowanie z wniosku [...], doręczonego w dniu [...] kwietnia 2015 r. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą. W uzasadnieniu Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że okres od marca 2009 r. do grudnia 2011 r. nie jest objęty ustawą o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące działalność gospodarczą. W związku z powyższym postępowanie w tej sprawie było - zdaniem organu - bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej k.p.a., należało je umorzyć. W odwołaniu skierowanym do Sądu Okręgowego w [...] [...] wskazała, że Zakład informował ją o wysokości jej zadłużenia i niepodleganiu składek z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego. Skarżąca zwróciła się o wyjaśnienie różnic w zakresie wysokości podanego jej przez organ zadłużenia. Skarżąca wskazała również, że zaległości z tytułu składek powstały na skutek zmiany przepisów i braku wiedzy co do okoliczności, że podlega ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, będąc jednocześnie zatrudniona na podstawie umowy o pracę. Skarżąca w odwołaniu wniosła o umorzenie zaległości z tytułu składek, w tym składek na FUS, Fundusz Pracy i składek zdrowotnych. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Sąd Okręgowy w [...] przekazał sprawę do rozpoznania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt VIII U [...]). Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że brak jest możliwości umorzenia wyłącznie składek na ubezpieczenie zdrowotne. Ponadto, okres od marca 2009 r. do grudnia 2011r. nie jest objęty ustawą z dnia 9 listopada 2012 r. Na powyższą decyzję skarżąca [...] wniosła skargę, w której wskazała, że jej zadłużenie nie obejmuje tylko składek z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego. Skarżąca wskazała, że składki ją obciążające dotyczą również okresów objętych działaniem ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych aktów z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Przedmiotem niniejszej sprawy jest wniosek skarżącej – [...] o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymaną w mocy w dniu [...] grudnia 2015r., organ umorzył postępowanie wszczęte na wniosek [...] w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Stwierdził bowiem, że okres od marca 2009 r. do grudnia 2011 r. nie jest objęty ustawą z dnia 9 listopada 2012 r. Organ wskazał, że podstawą normatywną decyzji o umorzeniu postępowania wywołanego wnioskiem [...] są przepisy ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551), określanej dalej "ustawą abolicyjną" oraz przepis art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 2009 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, t.j., dalej k.p.a.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy abolicyjnej na wniosek osoby podlegającej w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 28 lutego 2009 r. ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowemu oraz wypadkowemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności w rozumieniu art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585, z późn. zm.): 1) która przed dniem 1 września 2012 r. zakończyła prowadzenie pozarolniczej działalności i nie prowadzi jej w dniu wydania decyzji, o której mowa w ust. 8, 2) innej niż wymieniona w pkt 1 - umarza się nieopłacone składki na te ubezpieczenia za okres od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 28 lutego 2009 r. oraz należne od nich odsetki za zwłokę, opłaty prolongacyjne, koszty upomnienia, opłaty dodatkowe, a także koszty egzekucyjne naliczone przez dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego. Zgodnie z art. 1 ust. 6 ww. ustawy umorzenie należności, o których mowa w ust. 1, skutkuje umorzeniem nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy za ten sam okres oraz należnych od nich, za ten sam okres, odsetek za zwłokę, opłat prolongacyjnych, kosztów upomnienia, opłat dodatkowych, a także kosztów egzekucyjnych naliczonych przez dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego. Przepisy ww. ustawy normują także rodzaje rozstrzygnięć organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 13 ww. ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję o: 1) umorzeniu należności, o których mowa w ust. 1 i 6 - po spełnieniu warunku, o którym mowa w ust. 10, z uwzględnieniem ust. 7, 11 i 12, lub 2) odmowie umorzenia należności, o których mowa w ust. 1 i 6 - w przypadku niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, z uwzględnieniem ust. 7, 11 i 12. Natomiast przepisy postępowania administracyjnego zawierają uprawnienie organu do umorzenia postępowania. Art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydane w niniejszej sprawie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, a stopień naruszenia spowodował, że decyzje te należało uchylić. Organ administracji publicznej wydając decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. umorzył postępowanie z wniosku skarżącej w zakresie składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres do grudnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano jedynie, że okres od marca 2009 r. do grudnia 2011 r. nie jest objęty ustawą abolicyjną i postępowanie w stosunku do ww. należności stało się bezprzedmiotowe. Z kolei organ II instancji, rozpoznając sprawę ponownie, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. i wskazał, że okres od marca 2009 r. do grudnia 2011 r. nie jest objęty ustawą, a ponadto, że brak jest możliwości umorzenia należności wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Podkreślić należy, że decyzja administracyjna powinna zawierać określone normatywnie elementy. Do elementów tych na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. zaliczyć należy uzasadnienie faktyczne decyzji, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w działalności organów administracji jest obowiązek organów należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych dokonywanej przez sądy administracyjne. Prawidłowe uzasadnienie decyzji posiada - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do działalności organów administracji publicznej (wyrok NSA z 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 2479/94, Lexis.pl nr 341620). Podkreślić należy, że zarówno uzasadnienie decyzji organu z dnia [...] lipca 2015 r., jak również uzasadnienie decyzji organu z dnia [...] grudnia 2015 r. nie spełniają wymogów ustawowych. Dokonując analizy pierwszej decyzji organu - zdaniem Sądu - w świetle powyższych rozważań - nie może być uznane jako spełniające wymogi normatywne uzasadnienie decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. Wskazać należy, że uzasadnienie decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. jest niezwykle lakoniczne i nie zostały w nim dostatecznie wyjaśnione przesłanki umorzenia postępowania wywołanego wnioskiem skarżącej. Organ ograniczył się jedynie do przytoczenia treści przepisów i wskazania, że postępowanie w zakresie umorzenia składek stało się bezprzedmiotowe. Natomiast obowiązkiem organu administracji publicznej jest wskazanie motywów decyzji organu w taki sposób, aby strona mogła zrozumieć zarówno przesłanki faktyczne, jak i prawne, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy zakończonej decyzją, na co wskazuje jedna z naczelnych zasad postępowania administracyjnego uregulowana w art. 11 k.p.a. Sposób uzasadnienia stanowiska organu w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., zakres tego uzasadnienia oraz brak wnikliwej oceny w zakresie zaległości skarżącej z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne wskazuje na naruszenie normatywnych zarówno zasad ogólnych procedury administracyjnej, jak też przepisów w zakresie elementów składowych decyzji. Jak zostało wyżej wskazane także decyzja organu z dnia [...] grudnia 2015 r. nie spełnia ww. wymogów ustawowych. Jednocześnie należy wskazać, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu orzekania przez organ odwoławczy, a także - w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu (art. 138 w związku z art. 140 k.p.a.). Zadaniem organu odwoławczego - zgodnie z art. 15 k.p.a. - jest rzetelne ponowne zbadanie sprawy, wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a także odniesienie się do argumentów stron wskazanych w odwołaniu i pismach procesowych, bo one w istocie stanowiły sedno sprawy zawisłej przed organem odwoławczym (biorąc pod uwagę, że do odwołania zostało przez skarżącą dołączone pismo organu z dnia [...] czerwca 2015 r. w zakresie zarówno wysokości zobowiązań publicznych, jak i okresów powstania tychże zobowiązań oraz pismo procesowe skarżącej wskazujące zarówno okres - od marca 2005 r. do listopada 2011 r. – jak i wysokość tych zobowiązań). Sąd przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji wskazuje, że z uzasadnienia decyzji organu z dnia [...] grudnia 2015 r. nie wynika, że organ ponownie rozpoznał sprawę. Wskazać należy, że kontrola legalności decyzji – na podstawie ustawy - jest przypisana sądowi administracyjnemu, natomiast obowiązkiem organu odwoławczego jest orzekanie "na nowo" w oparciu o całokształt sprawy. Organ ten nie jest uprawniony jedynie do weryfikacji decyzji, od której strona wniosła odwołanie lecz ma normatywny obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu (ale posiada obowiązek ustosunkowania się do nich). Uzasadnienie decyzji organu z dnia [...] grudnia 2015 r., w którym brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale także narusza gwarancje procesowe strony wynikające z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. nie wypełnił ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 i art. 138 k.p.a. Organ nie wskazał i nie dokonał powtórnej analizy materiału sprawy, w szczególności w ramach dotyczących zakresu bezprzedmiotowości wniosku skarżącej o umorzenie z uwagi na okres objęcia ustawą abolicyjna określonego okresu. Organ nie odniósł się do zarzutów i twierdzeń, jak też nie dokonał analizy dokumentów, dołączonych przez skarżącą w postaci (a) pisma organu z dnia [...] czerwca 2015 r. dotyczącego zarówno wysokości zobowiązań publicznych, jak i okresów powstania tychże zobowiązań oraz (b) pisma procesowego skarżącej wskazującego zarówno okres - od marca 2005 r. do listopada 2011 r. – jak i wysokość tych zobowiązań. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest na tyle ogólne, że nie tylko jest niezgodne z powołanymi wyżej przepisami k.p.a., ale również uniemożliwia kontrolę Sądu w zakresie meritum sprawy. Stwierdzone uchybienia prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zawartych w art. 7, art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien zastosować się do powyższych wskazówek i prawidłowo uzasadnić swoje rozstrzygnięcie w taki sposób, aby zarówno umożliwić stronie zrozumienie, dlaczego organ podjął decyzję o określonej treści, jak i w sposób umożliwiający ewentualną sądową kontrolę zapadłej w sprawie decyzji. Jednocześnie organ - rozpoznając ponownie sprawę - powinien mieć na uwadze, że z akt administracyjnych – pisma organu z dnia [...] czerwca 2015 r. - wynika, że skarżąca posiada również zaległości w zakresie składek na ubezpieczenia społeczne. Te okoliczności organ powinien zweryfikować nie tylko pod względem istnienia zobowiązań publicznoprawnych, terminów powstania tychże zobowiązań, a to wszystko w aspekcie istnienia przesłanek normatywnych zastosowania ww. ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność. W tych okolicznościach, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.