III SA/Po 531/13

Dnia 29 sierpnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Sędziowie NSA Maria Lorych-Olszanowska WSA Beata Sokołowska Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej w P na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P z [...]roku nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P na rzecz skarżącej kwotę [...]złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia ... 2011r. Zarząd Dróg Miejskich w P działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P nałożył na R Sp z o. o. Spółka Komandytowa w P karę pieniężną w kwocie 425 zł za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Jako podstawę prawną podał art.40 ust. 1, 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr19, poz. 115) i § 4 ust. 1 Uchwały Nr XLV/469/IV/2004 Rady Miasta Poznania z dnia 25 maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Poznania (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004r., Nr 101). W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podał, że w wyniku kontroli dokonanej w dniu 15.06.2010 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego ul. D w P, będącej drogą krajową pod reklamę bez wymaganego zezwolenia. Reklama stanowiła własność Spółki a jej wymiary ustalone odbiornikiem GPS marki Topcon posiadającym świadectwo instrumentu oraz dalekomierzem laserowym Hilti PD 32 posiadającym certyfikat kalibracji , wynosiły 1,00 m2. Wobec tego 15.06.2010r. z urzędu wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego przez reklamę, o czym zawiadomiono właściciela reklamy. Kolejne oględziny terenu miały miejsce w dniu 3.08.2010r. Podczas oględzin stwierdzono usunięcie przedmiotowej reklamy. To skutkowało nałożeniem kary pieniężnej, której wysokość obliczono biorąc pod uwagę wymiary reklamy (1,00 m2), ilość dni zajęcia przez nią pasa drogowego (17 dni) przy uwzględnieniu obowiązujących stawek (2,50 zł za 1 dzień). Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie, w którym zarzucono naruszenie : - art. 19 ust. 5 w zw. z art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przez przyjęcie, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - art. 107, 8, 9 i 11 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie faktyczne i prawne. Wniesiono o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego z wniosku B C o stwierdzenie nabycia własności poprzez zasiedzenie części nieruchomości, na której znajdowały się nośniki reklamowe. Decyzją z dnia ... 2012r. po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy uznał, że zgromadzone w aktach sprawy dokumenty jednoznacznie wskazują na konieczność naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego. W aktach jest mapa z liniami rozgraniczającymi ul. D, z której wynika, że sporna reklama była umieszczona w pasie drogowym. Dla zaistnienia obowiązku uiszczenia kary bez znaczenia jest stopień zawinienia właściciela reklamy. W aktach sprawy i protokole oględzin z 3.08.2012 r. znajdują się informacje o urządzeniach służących do mierzenia powierzchni reklamy. Bez znaczenia dla wyniku sprawy była kwestia postępowania w sprawie stwierdzenia zasiedzenia części działek nr ... . Obecnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Spółka żądając uchylenia decyzji organu II instancji. Zarzucono mu : - rażące naruszenie przepisów postępowania ( art. 28, 107, 8, 9, 10, 12 kpa ) poprzez skierowanie decyzji do podmiotu spółki R nie będącego stroną - naruszenie art. 7, 11, 77, 80 kpa w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, polegające na przyjęciu wielkości powierzchni zajętego pasa drogowego ( 1,00 m kw. ) pomimo nie dokonania żadnych pomiarów reklamy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie mierzono powierzchni reklamy, lecz pracownik organu dokonał jedynie jej oszacowania, nie korzystając z urządzeń pomiarowych. Reklamy były umieszczone przed działką Spółki, ale nie oznacza to, że była ona ich właścicielem. Organ nie poczynił ustaleń faktycznych w tym zakresie. Nie ustalono ponadto szerokości pasa drogowego przy ul. D, przez co nie wiadomo, czy słup reklamowy kolidował z pasem drogowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację podaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 29.08.2013r. pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi, że ten nie dokonał żadnych ustaleń do kogo należała przedmiotowa reklama, jaka jej powierzchnia posadowiona była rzekomo w pasie drogowym jak i to czy w istocie znajdowała się ona w pasie drogowym. Pełnomocnik wyjaśniał, że właścicielem działki , na której znajdowała się reklama widoczna na zdjęciach zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego była B C, będąca wspólnikiem zarówno skarżącej spółki jak i "R" sp. z o.o. i na tej nieruchomości siedzibę swoją mają obie te spółki. Nadto odnośnie części działki poza widocznym na zdjęciu ogrodzeniem uznanej przez organ za pas drogowy, toczył się spór przed sądem powszechnym o uznanie prawa własności tej części działki nabytego przez B C w drodze zasiedzenia. Spór rozstrzygnięty został ostatecznie przez sąd II instancji uznaniem tej części działki za pas drogowy i w konsekwencji przyznaniem prawa własności Miastu P- Zarządowi Dróg Miejskich. Od tego wyroku została wywiedziona skarga kasacyjna do Sądu Najwyższego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 40 ust.1, 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych ( t.j. Dz. U. z 2007 roku, Nr 19, poz. 115) stanowiący, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, którym mowa w ust. 2 pkt 3 ( m.in. umieszczenia w pasie drogowym reklam ) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego ( ust. 6 ). Wynika z powyższego, że przesłankami do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie, że w pasie drogowym została umieszczona reklama i nastąpiło to bez zezwolenia zarządcy drogi. Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 cyt. ustawy o drogach publicznych). Reklamę zaś stanowi nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi (art. 4 pkt 23 cyt. ustawy). Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową , przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 ustwy). Z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego wynika, że skarżąca umieściła w pasie drogowym ul. D w P, będącej drogą krajową reklamę o powierzchni 1,00 m 2 . Ustalenia te poczyniono w toku kontroli, która miała miejsce 15 czerwca 2010 roku. W dniu 3 sierpnia 2010r. dokonano oględzin miejsca gdzie posadowiona była reklama i stwierdzono jej usunięcie które, zgodnie z oświadczeniem strony miało miejsce 1 lipca 2010r. Tak więc za okres od 15.06. do 1.07.2010r. organ naliczył karę pieniężną według obowiązującej stawki i biorąc pod uwagę wyliczoną przez organ powierzchnię zajmowaną przez reklamę (1,00 m 2 ). Podnosząc zarzut naruszenia art. 7 , 11 ,77 i 80 kpa w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych skarżąca stwierdziła, iż organ nie dokonał żadnych ustaleń w przedmiocie wyliczenia jaka powierzchnia reklamy zajęła pas drogowy. Nadto skarżąca zarzucała , że organ naruszył przepis art. 28 oraz 107 §1 kpa w zw. z art. 8,9,10 i 12 kpa kierując decyzje do podmiotu sp. z o.o. sp.k. nie będącą stroną w sprawie. Do swoich zarzutów formułowanych w skardze, na rozprawie dodała i ten, że organ wymierzając karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego przez baner reklamowy, nie miał wiedzy czy w istocie posadowiona jest reklama w pasie drogowym skoro toczyło się postępowanie dotyczące zasiedzenia tej części działki. Otóż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie może zostać uznany za wystarczający . Powyższe stwierdzenie odnosi się do ustalenia usadowienia reklamy w miejscu uznanym przez organ za w pas drogowy i udokumentowania miejsca przedmiotowego nośnika reklamowego. Organ uznając, iż przedmiotowa reklama została umieszczona w pasie drogowym, swoich ustaleń dokonał na podstawie zdjęć zgromadzonych w aktach administracyjnych i kserokopii fragmentu mapy z odręcznie nakreślonym miejscem posadowienia reklamy. W zaskarżonej zaś decyzji organ podał, że znajduje się mapa z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi ulicę D z której wynika, iż przedmiotowy nośnik zlokalizowany został w pasie drogowym. Otóż Sąd stwierdza, że warunkiem wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego jest poczynienie bezspornych ustaleń określających linie graniczne pasa drogowego. Dowodem pozwalającym na poczynienie tych ustaleń jest urzędowy dokument geodezyjny określający zarówno linie graniczne pasa drogowego jak i miejsce usytuowania reklamy. W rozpoznawanej sprawie brak takiego dokumentu. W załączonej do akt administracyjnych kserokopii wycinku z mapy, nie określono nazw ulic, nie jest wiadomym jak przebiega pas drogowy w badanym miejscu, w ogóle nie jest możliwym dokonanie przez Sąd kontroli prawidłowości dokonanego przez organ zaznaczenia miejsca rzekomego posadowienia nośnika reklamowego. Zdaniem Sądu wysoce nieprecyzyjny jest opis tej mapy. Dodatkowo zdjęcia wykonane w dniu 15.06.2010r. też nie usuwają wątpliwości Sądu co do usytuowania przedmiotowej reklamy w pasie drogowym. Z załączonych zdjęć widać jedynie jak sporna reklama wyglądała, w żadnym razie nie wynika jej usytuowanie w pasie drogowym. Nadto brak jest wydruku z systemu iGeoMap, który być może w tej sprawie pomógłby usunąć wątpliwości Sądu odnośnie usytuowania nośnika reklamowego. Wątpliwości w tym zakresie nie może rozstrzygać sąd administracyjny bowiem sąd ten nie jest uprawniony do korygowania ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego oraz do uzupełniania i korygowania materiału dowodowego, stanowiącego istotną podstawę wydania decyzji. W zaskarżonej decyzji nie powołano się też na jakiekolwiek pomocnicze dowody pozwalające wyjaśnić kwestię usytuowania spornej reklamy. W świetle powyższego, zarzuty skargi okazały się zasadne w kwestii ustaleń czy sporna reklama posadowiona była w pasie drogowym. Co do pozostałych zarzutów, Sąd ocenia je jako niezasadne. W aktach sprawy znajduje się protokół z kontroli pasa drogowego z dnia 15.06.2010r., w którym wskazano, że nośnik reklamowy w pasie drogowym ul. D umieściła "R". W wyniku tej kontroli zostaje wszczęte postępowanie administracyjne i zawiadomienie o tym jest kierowane do R sp. z o.o. sp. komandytowa. Odpowiadając na zawiadomienie o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin na miejscu w dniu 3.08.2010r. (k. 40 akt adm.) stawia się B C, która podpisuje się pod treścią spisanego w tym dniu protokołu z oględzin , w treści którego wskazano, że umieszczenie reklamy nastąpiło przez R sp. z o.o. sp. komandytową (k. 38 akt adm.). Z powyższego wynika, że stawiając się na wezwanie organu kierowane do skarżącej obecnie Spółki, B C działała jako przedstawiciel (wspólnik) skarżącej spółki i skoro nie wniosła uwag do podpisanego przez siebie protokołu w tym zakresie to uznać należy, że nie kwestionowała tego, że reklama należy do skarżącej. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę na wypowiedź pełnomocnika skarżącej podaną do protokołu rozprawy przed sądem w kwestii prawa własności nieruchomości przy ul. D w P. Otóż B C była właścicielem przedmiotowej nieruchomości i nawet przyjmując , że na wezwanie organu stawiła się wyłącznie jako właściciel nieruchomości, to musiała mieć wiedzę w zakresie takim, do kogo należy przedmiotowa reklama. Tak więc skoro nie wniosła uwag do podpisanego przez siebie protokołu w tym zakresie, uznać należy, że obecnie formułowany przez skarżącą zarzut braku ustaleń do kogo sporna reklama należała jest zarzutem formułowanym wyłącznie na potrzeby procesu. Co do zarzutu odnoszącego się do rzekomego braku dokonania przez organ pomiaru powierzchni zajętego przez sporną reklamę pasa drogowego, Sąd ocenia ten zarzut strony skarżącej za niezasadny bowiem jest on gołosłowny . Zważyć należy, iż w dniu 15.06.2010r. sporządzono protokół z kontroli w tym dniu przeprowadzonej wyłącznie przez pracowników ZDM wymienionych z nazwiska i to bez udziału strony czy w ogóle osób trzecich. W tym też dniu sporna reklama została wymierzona, co wynika z treści protokołu, zaś informacja dotycząca sprzętu pomiarowego, którym posłużyli się wykonywający pomiar pracownicy organu, została zamieszczona dopiero w protokole z oględzin z dnia 3.08.2010r. Tak więc nie jest wiadomym na jakiej podstawie skarżąca formułuje zarzut dotyczący braku wykonania pomiarów przez pracowników organu. Z powyższych względów zarzuty skargi okazały się zasadne jedynie w części, dlatego należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 31 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. Ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349, ze zm.). O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 cyt. Ustawy. Ponownie rozstrzygając sprawę organ uwzględni uwagi poczynione przez Sąd w szczególności uzupełni materiał dowodowy zgodnie ze wskazaniem Sądu.