III SA/Po 531/19

Dnia 13 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] czerwca 2019 roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], wskazując na art. 5, art. 6 i art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312, dalej jako ustawa o płatnościach) odmówił A. W. przyznania wszystkich płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, o które A. W. (dalej jako strona, skarżący) ubiegał się we wniosku o przyznanie płatności na rok 2018. Uzasadniając decyzję organ napisał, że wniosek wpłynął do organu [...] czerwca 2018 r., a złożony został za pośrednictwem platformy eWniosekPlus. Powierzchnia zadeklarowana, wskazana we wniosku wynosiła [...] ha. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu rolnika na dzień 31 maja roku składania wniosku jest nie mniejsza niż 1 ha lub w przypadku niespełnienia powyższego warunku, jeżeli rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz łączna kwota płatności bezpośrednich wynosi, co najmniej równowartość w złotych kwoty [...]euro. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 352) w przesłanym lub udostępnionym przez ARiMR materiale graficznym, o którym mowa w art. 72 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.), rolnik, między innymi, wskazuje granice działek rolnych wraz z ich oznaczeniem. Organ napisał, że producent rolny, ubiegający się o płatność, jest zobowiązany do złożenia wniosku, w którym będą zawarte wszystkie szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie. Przesłane za pośrednictwem aplikacji wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich, poddawane są wstępnej analizie, dzięki czemu podczas wysłania wniosku beneficjent informowany jest o błędach czy też w zakresie kompletności wniosku. Jednocześnie aplikacja przed przesłaniem wniosku do ARiMR nakazuje analizę poprawności wprowadzonych danych. W odwołaniu od opisanej decyzji A. W., A. W. i G. W. napisali, że nie zgadzają się z uzasadnieniem decyzji, ponieważ coroczne zmiany wprowadzane przez ARiMR w sposobie wypełniania wniosków powodują brak elementarnej stabilności prawa. Taki ciągły proces "poprawiania" sposobu wnioskowania o płatność nie wzbudza zaufania rolników do władzy publicznej. W 2018 r. wnioski elektroniczne nie zawierały w swoim oprogramowaniu zabezpieczenia polegającego na odmowie skutecznego wysłania wniosku bez wypełnienia wymaganych informacji w odpowiednich rubrykach, jest to powszechnie stosowana i podstawowa cecha wszelkiego typu takich dokumentów, powinien to być standard. Bezspornym jest również fakt, że przerwy techniczne w aplikacji eWniosek Plus mogły przyczynić się do powstawania błędów po stronie zdezorientowanych rolników. Dlatego – zdaniem skarżącego - nieprawdą jest, że aplikacja informowała o błędach w sposób dostateczny. Skarżący wskazał, że tylko wniosek A. W. był złożony w wersji papierowej, w innym dniu i to z powodu braku zupełnego działania w tym czasie aplikacji, a brak załącznika graficznego działki nr [...] wynikał z braku takiej mapy, ponieważ działka była zgłaszana po raz pierwszy. W poprzednich latach do działek zgłaszanych po raz pierwszy mapa nie była wymagana. Decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2137 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając napisał, że do wniosku złożonego za pośrednictwem platformy aplikacyjnej eWniosekPlus nie dołączono załączników graficznych. Na podstawie wniosku ustalono, iż producent w sekcji VI. "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" zadeklarował działki ewidencyjne nr [...], [...] położone w województwie [...], powiecie [...], gminie [...], obrębie [...]; działki ewidencyjne nr [...] położone w województwie [...], powiecie [...], gminie [...], obrębie [...]; działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] położone w województwie [...], powiecie [...], gminie [...], obrębie [...], z powierzchnią równą [...] ha. W ramach wniosku zadeklarowano również o przyznanie płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności dla młodych rolników oraz płatności ONW. Organ wyższego stopnia ocenił, że postępowanie o przyznanie płatności jest postępowaniem wszczynanym i toczącym się w oparciu o wniosek zainteresowanego producenta. Decyzje w sprawie przyznania płatności kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydaje w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane przez producenta rolnego we wniosku bądź też zmianie do wniosku. Wnioskodawca we wniosku wskazał powierzchnię równą [...] ha, nie zadeklarował żadnej działki rolnej oraz nie wyrysował działek rolnych. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakazuje organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a przepis art. 80 K.p.a. nakazuje ocenę udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane przez producenta rolnego we wniosku. Płatności bezpośrednie są płatnościami, do których rolnik przystępuje dobrowolnie, a weryfikacja wniosku jest przeprowadzona zgodnie z danymi w nim zawartymi. To wnioskodawca ponosi odpowiedzialność za informacje podane we wniosku, które powinny być zgodne ze stanem faktycznym, żądaniami i wolą wnioskodawców. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. W. napisał, że odwołanie napisał wspólnie z bratem, który również prowadzi gospodarstwo rolne i również z tych samych powodów otrzymał identyczne decyzje odmawiające płatności. Wspólnie napisane odwołanie zawierało jedną treść, identyczne zarzuty i takie same argumenty wyjaśniające. Skarżący wskazał, że brat otrzymał decyzję organu II instancji uchylającą decyzję organu I instancji, natomiast skarżący otrzymał decyzję dla niego negatywną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Obie wydane przez organy administracji publicznej decyzje nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Istota sporu do jakiego doszło w ramach kontrolowanej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy organ ARiMR prawidłowo odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanych płatności na rok 2018, skoro powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności wynosiła [...] ha, postępowanie o przyznanie płatności jest postępowaniem wszczynanym i toczącym się w oparciu o wniosek zainteresowanego rolnika, a z woli ustawodawcy obowiązki organu w zakresie postępowania dowodowego co do zasady zostały ograniczone, względem zasad zawartych w przepisach K.p.a., jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz w innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Sąd wskazuje, że uchybienie popełnione przez skarżącego przy składaniu wniosku miało charakter formalny, nie zaś merytoryczny. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli, między innymi, łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha; pomimo niespełnienia ww. warunku płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia nr 1306/2013 (zwrot nienależnych płatności i kary administracyjne), wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty [...]euro. Zatem sens i istota przyznawania płatności polega na posiadaniu gruntów o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha lub spełnianiu warunków do przyznania płatności związanych do zwierząt, i to w sposób trwały nie epizodyczny; płatności przyznawane są w relacji do danego roku kalendarzowego i należy przyjąć, że stan posiadania połączonego z utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej powinien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o przyznanie płatności (wyrok NSA z 7 marca 2018 r., I GSK 1150/18; CBOSA). W oświadczeniu o powierzchni działek ewidencyjnych (rubryka VI wniosku) wnioskodawca wymienił siedem różnych działek. Każdorazowo wskazane zostało pełne położenie działki i każdorazowo wskazana została powierzchnia na działce ewidencyjnej: kwalifikującego się hektara ogółem oraz gruntów rolnych ogółem, jako [...] ha. Powyższe uchybienie stanowi błąd formalny; jest to błąd o oczywistym charakterze i możliwy do stwierdzenia na etapie kontroli formalnej wniosku, sprowadzającej się do sprawdzenia, czy wszystkie konieczne pola wniosku zostały wypełnione, a załączniki złożone wraz z wnioskiem. Brakiem merytorycznym wniosku, którego treść rodzi określone skutki dla rozstrzygnięcia sprawy jest taki brak, który może zostać ujawniony przez organ dopiero na dalszym etapie sprawdzania wniosku, w ramach jego oceny merytorycznej (wyrok NSA z 04 grudnia 2018 r., I GSK 2510/18; CBOSA). Zacytowany pogląd NSA skład orzekający w pełni podziela. Ubieganie się beneficjenta o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, w sytuacji, gdy wskazana we wniosku suma powierzchni zadeklarowanych działek wynosi [...] ha i brak jest dołączenia do wniosku jakichkolwiek załączników graficznych powoduje konsekwencje w postaci obowiązku wezwania wnioskodawcy w trybie art. 23 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, kierownik biura powiatowego Agencji, niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, informuje rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, chyba że ten termin upłynął. Przepisu art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Adresatem ww. przepisu jest organ administracji publicznej - tj. kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Organ ten zobowiązany jest na jego podstawie do formalnego sprawdzenia wniosku i niezwłocznego poinformowania rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w stosownym terminie. W niniejszej sprawie organ zaniechał dokonania powyższej czynności i nie powiadomił strony o wadliwości dołączonego do wniosku załącznika. Uchybienie art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem uniemożliwiło wnioskodawcy uzupełnienie stwierdzonych braków w terminie pozwalającym na pełne, merytoryczne rozpoznanie wniosku. (por. prawomocny wyrok WSA w Kielcach z 19 września 2019 r., I SA/Ke 247/19. Lex.el). Mając na względzie, że wniosek został złożony w terminie nie budzi wątpliwości Sądu, że niezwłoczne (czyli dokonane bez zbędnej zwłoki) poinformowanie strony przez organ o stwierdzonych brakach, dałoby możliwość ich uzupełnienia przed upływem wydłużonego terminu do składania wniosków. Nadto wskazać należy, że omawiany brak wniosku można zaliczyć do braków oczywistych, które można stwierdzić już w trakcie pierwszej kontroli w zakresie prawidłowości wniosku oraz jego załączników. Stwierdzone przez Sąd zaniechanie organu skutkowało naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach, a w konsekwencji art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym organ administracji publicznej stoi na straży praworządności. Powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiło stronie uzupełnienie braków wniosku w terminie umożliwiającym jego merytoryczne rozpoznanie. Strona nie może natomiast ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organu, polegających na niewykonaniu objętych przepisami prawa obowiązków organu do konkretnego zachowania (podjęcia czynności) bez zbędnej zwłoki. Ponownie rozpoznając wniosek o przyznanie płatności na rok 2018 organ poinformuje wnioskodawcę o błędach formalnych wniosku i zakreśli termin na ich usunięcie, po czym rozpozna złożony wniosek. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie drugim wyroku, zasądzając zwrot kwoty wpisu sądowego.