III SA/Po 533/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szamotułach na uchwałę Rady Gminy Rokietnica z dnia 24 listopada 2025 r. nr XXVII/238/2025 w sprawie uchwalenia rocznego Programu współpracy Gminy Rokietnica z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami określonymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, prowadzącymi działalność pożytku publicznego na terenie Gminy Rokietnica na rok 2026 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 17 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały. Prokurator Rejonowy w Szamotułach (dalej również: skarżący lub Prokurator) pismem z dnia 14 kwietnia 2026 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XXVII/238/2025 Rady Gminy Rokietnica z dnia 24 listopada 2025 r. w sprawie uchwalenia rocznego Programu współpracy Gminy Rokietnica z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami określonymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, prowadzącymi działalność pożytku publicznego na terenie Gminy Rokietnica na rok 2026. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2025 r., poz. 1338 z późn. zm., dalej: ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie) polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez nieuprawnione określenie zasad wynagradzania członków komisji konkursowej, formułując zasadę o treści: "Udział w pracach komisji konkursowej jest nieodpłatny i nie przysługuje zwrot kosztów podróży". Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 17 ust. 3 Załącznika do uchwały, w którym zapisano, że "Udział w pracach komisji konkursowej jest nieodpłatny i nie przysługuje zwrot kosztów podróży". W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności § 17 ust. 3 Załącznika do uchwały. Zgodnie z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, roczny program współpracy zawiera w szczególności tryb powoływania oraz zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Ustawodawca nie sprecyzował zakresu pojęcia "zasad działania komisji konkursowych", pozostawiając organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego pewien zakres swobody regulacyjnej. Rada Gminy wskazała, że wprowadzając zapis § 17 ust. 3 Załącznika do uchwały, kierowała się zamiarem wskazania organizacyjnego i społecznego charakteru udziału członków komisji konkursowej w jej pracach. Intencją organu nie było ustanowienie zasad wynagradzania członków komisji konkursowej, ani ingerencja w stosunki pracownicze pracowników samorządowych. Jednocześnie organ stwierdził, że dostrzega, iż w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym regulacje odnoszące się do nieodpłatnego udziału członków komisji konkursowej oraz braku zwrotu kosztów podróży mogą zostać uznane za wykraczające poza zakres delegacji ustawowej. Stanowisko takie zostało przedstawione m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. III OSK 2067/24, który powołany został także przez Prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2026 r., poz. 662 z późn. zm., dalej: u.s.g.) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Ponieważ stosownie do treści art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku "nieistotnego naruszenia prawa" organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organu jednostki samorządu terytorialnego powinno skutkować stwierdzeniem jego nieważności (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 3294/18, z 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1663/16, z 3 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2154/13, z 1 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 684/12 - niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl; T. Woś (w:) H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016 r., art. 147.). Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. W tym miejscu wskazać należy – co zauważył zarówno Prokurator, jak i organ w odpowiedzi na skargę – że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, zgodnie z którym z normy kompetencyjnej zawartej w art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie da się wyprowadzić upoważnienia dla organu stanowiącego do określenia zasad uczestnictwa poszczególnych członków komisji w jej pracach, poprzez wskazanie, że uczestnictwo to jest nieodpłatne, czy też że członkom komisji nie przysługuje zwrot wydatków związanych z wykonywaniem czynności (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. III OSK 2067/24, dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Uprawnienie do określenia zasad działania komisji konkursowej nie może być utożsamiane z uprawnieniem do wskazania sposobu wynagradzania członków komisji, czy też przyjęcia, że uczestnictwo w pracach komisji jest nieodpłatne. Co istotne, wynagrodzenie takich pracowników (członków komisji) podlega stosownemu reżimowi prawnemu – w szczególności ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1135), wraz z przepisami wykonawczymi oraz przepisami Kodeksu pracy (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. III OSK 2067/24). Przenosząc powyższe poglądy wyrażone w orzecznictwie na grunt niniejszej sprawy uznać należało, że Prokurator słusznie wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 17 ust. 3 Załącznika do uchwały. W myśl tego zapisu bowiem organ ustalił zasady uczestnictwa członków komisji w jej pracach, poprzez wskazanie, że uczestnictwo to jest nieodpłatne, a członkom komisji nie przysługuje zwrot kosztów podróży. To z kolei – jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny – stanowi naruszenie art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie, o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku.