III SA/Po 534/17

Dnia 4 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] maja 2017r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 oddala skargę Dnia 12 czerwca 2015 roku P. sp. z o. o. złożyło wniosek o przyznanie płatności na rok 2015. Do wniosku dołączono załączniki graficzne, oświadczenie o zwierzętach zadeklarowanych do płatności do bydła oraz do krów, oświadczenie o obszarach proekologicznych oraz umowę kontraktacji nr [...]. Łączna powierzchnia zadeklarowanych do udzielenia płatności działek rolnych wyniosła 518,70 ha w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej. W ramach wniosku producent ubiegał się o przyznanie płatności obszarowej oraz płatności na zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności do bydła, płatności do krów, płatności do powierzchni upraw wysokobiałkowych, płatność do powierzchni uprawy ziemniaków skrobiowych oraz płatności ONW. Pismem z dnia 1 czerwca 2016 r. wraz z załącznikami P. sp. z o. o. złożyło wyjaśnienia dotyczące uprawnień do otrzymania płatności do powierzchni upraw w świetle interpretacji art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] skierowaną do P. sp. z o. o., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G.: - odmówił przyznania płatności do powierzchni uprawy ziemniaków skrobiowych, - przyznał Jednolitą Płatność Obszarową w wysokości 2332.058,11 zł, - przyznał płatność na zalesianie w wysokości 155.648,23 zł, - przyznał płatność redystrybucyjną w wysokości 4533,18 zł, - przyznał płatność do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych w wysokości 13.858,85 zł, - przyznał płatność do bydła w wysokości 7.734,03 zł, - przyznał płatność do krów w wysokości 9.299,66 zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskodawca przesłał umowę zawartą dnia 23 marca 2015 roku pomiędzy P. spółka z o.o. podpisaną przez kierownika [...], a P. z o.o. [...] podpisaną przez Prezesa Zarządu, Dyrektora [...]. Organ stwierdził, że dokument podpisany przez prezesa Zarządu P. spółka z o.o. [...] z Kierownikiem G. spółka z o.o. [...] nie ma charakteru umowy, o której mowa w art. 15. ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a tym samym warunek przyznania płatności nie został spełniony. W odwołaniu z dnia 23 września 2016 roku P. sp. z o. o. reprezentowane przez [...] nie zgodziło się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Decyzją z dnia [...] maja 2017 roku, nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przytoczył obowiązujące przepisy i przypomniał warunki jakie muszą zostać spełnione by otrzymać płatność oraz odniósł się do ich spełnienia w rozpoznawanej sprawie. Organ podkreślił, że warunkiem koniecznym do otrzymania płatności w ramach płatności związanej do ziemniaków skrobiowych jest zawarcie umowy kontraktacji zgodnie z art. z art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Natomiast taką umową nie jest czynność podjęta przez wnioskodawcę z gospodarstwem R., które nie jest oddzielnym podmiotem, a jedynie jednostką funkcjonującą w ramach P. spółka z o.o. Wnioskodawca występuje w niej jako Plantator i jako producent rolny, co oznacza że zawarł umowę z samym sobą, co uniemożliwia przyjęcie, że został spełniony warunek przyznania dofinansowania. Wnioskodawca nie zawarł bowiem skutecznie umowy kontraktacji o jakiej mowa w art. 15 ust 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. sp. z o. o. zarzuciło decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P.: 1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 8 kpa poprzez brak odniesienia się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do istotnych twierdzeń i zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, co w sposób oczywisty narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa, nakładającą na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się m. in. w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli; - art. 11 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] września 2016 roku nr [...] o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do powierzchni uprawy ziemniaków skrobiowych, znak sprawy nr [...]; - art. 107 § 3 kpa poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji polegające na nie odniesieniu się przez organ do istotnych twierdzeń i zarzutów odwoławczych skarżącego oraz braku wyczerpującej analizy prawnej zastosowanego w sprawie przepisu; - art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] września 2016 roku nr [...] w sytuacji, gdy oczywiście właściwym byłoby uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do powierzchni uprawy ziemniaków skrobiowych 2. naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy: - art. 15 ust. 3 pkt 1) lit. a) ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Z 2015 r., poz. 1551 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o płatnościach", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zawarcie umowy kontraktacji między rolnikiem, a wytwórcą skrobi, o której mowa w ww. przepisie stanowi warunek bezwzględnie konieczny przyznania skarżącemu płatności do powierzchni uprawy ziemniaków skrobiowych oraz poprzestanie organu na analizie przepisu jedynie w oparciu o wykładnię literalną i niezastosowanie wykładni celowościowej i systemowej, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu płatności, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że w przedmiotowej sprawie, w której skarżący jest jednocześnie rolnikiem i wytwórcą skrobi, zawarcie ww. umowy kontraktacji "z samym sobą" w oczywisty sposób nie jest możliwe, a zatem warunkiem koniecznym przyznania mu płatności do powierzchni uprawy ziemniaków skrobiowych nie może być, mimo literalnego brzmienia przepisu, zawarcie umowy pomiędzy rolnikiem, a wytwórcą skrobi; - art. 6 ustawy o płatnościach poprzez błędne przyjęcie, że przesłanki przyznania skarżącemu płatności do powierzchni uprawy ziemniaków skrobiowych w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu ww. płatności, podczas gdy skarżący czyni zadość wszystkim możliwym do spełnienia wymogom ustawy. W konsekwencji skarżąca wniosła: - o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] maja 2017 roku nr [...]; - uchylenie decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] września 2016 roku nr [...] w części odmawiającej przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do powierzchni uprawy ziemniaków skrobiowych; W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Spór w niniejszej sprawie dotyczy spełnienia przesłanek przyznania płatności do powierzchni upraw ziemniaków skrobiowych za 2015 rok przez P. sp. z o. o. Zgodnie z art. 15 ust 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r., poz. 278), płatność związana do powierzchni uprawy ziemniaków skrobiowych jest przyznawana rolnikowi do powierzchni uprawy ziemniaków skrobiowych określonej w umowie na uprawę ziemniaków skrobiowych zawartą z grupą producentów, organizacją producentów lub zrzeszeniem organizacji producentów. Taka konstrukcja przepisu oznacza, że płatność może zostać przyznana rolnikowi jeżeli zawarł umowę, która jest zawierana pomiędzy producentem ziemniaków skrobiowych z określonej powierzchni gruntów, a podmiotem, który te ziemniaki zobowiąże się odebrać i wyprodukować z nich skrobię lub wyroby skrobiowe. W zaskarżonej decyzji wykazano, że wnioskodawca nie spełnił warunku koniecznego ustanowionego przez prawodawcę do otrzymania płatności do powierzchni upraw ziemniaków skrobiowych i wyjaśniono, że zawarcie umowy kontraktacji dotyczącej uprawy ziemniaków skrobiowych jest warunkiem koniecznym do spełniania warunków kwalifikowalności do płatności w ramach płatności do ziemniaków skrobiowych. Zarówno w decyzji organu I instancji jak i organu II instancji wyjaśniono, że zgodne z brzmieniem art. 613 § 1 Kodeksu cywilnego przez umowę kontraktacji producent rolny zobowiązuje się wytworzyć i dostarczyć kontraktującemu oznaczoną ilość produktów rolnych określonego rodzaju, a kontraktujący zobowiązuje się te produkty odebrać w terminie umówionym, zapłacić umówioną cenę oraz spełnić określone świadczenie dodatkowe, jeżeli umowa lub przepisy szczególne przewidują obowiązek spełnienia takiego świadczenia. Zatem przepis określa zawarcie umowy pomiędzy dwoma stronami i spełnienie określonych czynności. W rozpoznawanej sprawie przedstawiona przez stronę skarżącą umowa kontraktacji uprawy ziemniaków skrobiowych nr [...] została zawarta dnia 23 marca 2015 roku pomiędzy P. sp. z o. o. Gospodarstwo Rolne [...], a P. sp. z o.o., czyli z samym sobą. Umowa została podpisana przez kierownika Gospodarstwa Rolnego [...] oraz Prezesa Zarządu P. spółka z o.o. [...]. Organ trafnie stwierdził, że Gospodarstwo [...] nie jest odrębną jednostką funkcjonującą w obrocie prawnym – nie jest odrębną osobą prawną, a stanowi jedynie fizycznie wyodrębnioną część P. spółka z o.o. [...]. Obie strony przedstawionej umowy kontraktacji stanowią jedną spółkę, która jednocześnie występuje jako producent rolny (producent ziemniaków skrobiowych) i jako przetwórca skrobi. Umowa Kontraktacji nr [...] świadczy o tym, że obie strony kontraktu mają taki sam numer NIP i REGON, a zatem umowa została zawarta pomiędzy jednostką działającą w ramach spółki P. sp. z o.o. Taka sytuacja oznacza jedynie potwierdzenie wyprodukowania i dostarczenia samemu sobie surowca w postaci ziemniaków skrobiowych. W tym przypadku organy trafnie potraktowały przedstawiony dokument jako umowę zawartą przez P. z P. Nie wystąpiły zatem dwie strony czynności prawnej, a w konsekwencji nie ma warunków wzajemności i konsensualności. Nie zawarto więc w sensie prawnym umowy pomiędzy dwoma stronami, a tym samym de iure nie doszło do zawarcia umowy kontraktacji. Taka sytuacja uniemożliwiła uznanie, iż został spełniony warunek ustawowy zawarty w art. 15 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, tzn. płatność związana do powierzchni uprawy ziemniaków skrobiowych jest przyznawana rolnikowi, jeżeli zawarł umowę z podmiotem, grupą producentów rolnych, organizacją producentów uznaną na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 lub zrzeszeniem organizacji producentów uznanym na podstawie rozporządzenia nr 1308/2013, które zobowiążą się ziemniaki odebrać w umówionym terminie, zapłacić za nie umówioną cenę i wyprodukować z nich skrobię lub wyroby skrobiowe. Tym samym nie został spełniony warunek konieczny do przyznania płatności do powierzchni uprawy ziemniaków skrobiowych. Płatności obszarowe ze środków pochodzących z unijnego budżetu mogą być przyznawane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne tylko w takich przypadkach, w jakich zostały one konkretnie określone przez Unię Europejską. Zarówno wnioskodawcy ubiegający się o dofinansowanie jak i organy państw członkowskich Unii Europejskiej są zobowiązane do stosowania takich regulacji w zakresie realizacji Wspólnotowej Polityki Rolnej. Ustawodawca krajowy wprowadzając określone rozwiązanie w treści art. 15 ust 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zawęził możliwość przyznania płatności związanych do powierzchni uprawy ziemniaka skrobiowego tym rolnikom, którzy zawrą umowę kontraktacyjną. Przyjęcie interpretacji wskazanego przepisu w wersji zaproponowanej przez skarżącego, w istocie prowadziłoby do obejścia prawa i stosowania go w sposób niezgodny z ich jednoznacznym brzmieniem. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić i należy podzielić interpretację przyjętą przez organy administracji stwierdzając brak naruszenia przepisu art. 6 oraz art. 15 ust. 3 pkt 1) lit. a) ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powyższe okoliczności zostały w sposób jasny i zwięzły przedstawione w zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] maja 2017 roku nr [...]. Inną kwestią pozostaje natomiast stanowisko skarżącego, który pozostaje niezadowolony z rozstrzygnięcia dla niego niekorzystnego. Nie zmienia to jednak faktu, że w rozpoznawanym wypadku nie naruszono zasad postępowania, bowiem nie naruszono wymogów określonych w art.3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o platnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Podkreślić tutaj należy, iż postępowanie przed organami ARiMR zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Na mocy tychże zmian, organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Przyjęto też zasadę, iż ciężar dowodu ciąży na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. W ocenie Sądu organy przedstawiły wprawdzie zwięzłe, ale nie enigmatyczne uzasadnienie swojego stanowiska, wyjaśniając odmowę przyznania płatności do powierzchni uprawy ziemniaków skrobiowych. Jest rzeczą oczywistą, że w świetle ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. - O płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego strona ma status "rolnika", w przeciwnym wypadku w ogóle nie mogłaby złożyć wniosku o płatności bezpośrednie. Ale ustawa w art.15 ust. 3 doprecyzowuje warunki przyznania płatności do uprawy ziemniaków skrobiowych. Samo więc spełnienie warunków określonych w art.7 wbrew zarzutom skargi nie jest wystarczającą podstawą do przyznania tej konkretnie płatności. W art.15 wskazano na dopłaty do powierzchni "upraw", a nie działalności rolniczej "kooperacyjnej" w ramach jednego gospodarstwa. Taka była intencja ustawodawcy, aby nie pomijać żadnej z przesłanek art.15 cyt. ustawy. W ocenie sądu nowelizacja art.15 ustawy dokonana ustawą z dnia 21 października 2016 r. - O zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. 2016.20137) nie zmienia celu ani intencji ustawodawcy, nie może też prowadzić do odmiennej wykładni, jak chce tego skarżący. Cytowana przez skarżącego treść uzasadnienia projektu nowelizacji jest sądowi nieznana i nie widnieje w tym uzasadnieniu. Nadal pozostaje więc aktualne stanowisko sądu, że przy wykładni tego przepisu przed i po nowelizacji należy mieć na względzie rozszerzenie upraw, a nie zamykanie i uprawy i produkcji do jednego podmiotu. Jakkolwiek może stać się to ze względów ekonomicznych (technicznych i organizacyjnych) korzystniejsze dla tego podmiotu, to jednak pozbawia plantatorów możliwości zawarcia umowy kontraktacji, bo to im ustawodawca zamierza udzielić wsparcia finansowego. Wobec powyższego należy stwierdzić, że przedmiotowa skarga nie może zostać uwzględniona i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. t.j. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) podlega ona oddaleniu.