III SA/Po 534/18

Dnia 12 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Małgorzata Górecka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi Gminy [...] na akt Samorządu Województwa z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata [...] I. uchyla zaskarżony akt, II. zasądza od Samorządu Województwa na rzecz strony skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorząd Województwa na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2015 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (j. t. Dz.U. z 2018 r., poz. 627) pismem z dnia [...] r. odmówił przyznania pomocy na realizację operacji : [...]. Jako przyczyny odmowy przyznania pomocy organ wskazał, że wnioskowana operacja nie mieści się w [...] % limitu środków przewidzianych na operacje typu [...] "" zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 października 2015 r. w sprawie wysokości limitów środków dostępnych w poszczególnych województwach lub latach w ramach określonych działań lub poddziałań Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 ( Dz. U. z 2015 r., poz. 1755 ze zm. ). Operacja dostała łącznie [...]punkty. W ramach kryterium wskazanym w § 9 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia ( operacja jest uzupełnieniem zrealizowanej albo będącej w trakcie realizacji na dzień ogłoszenia naboru wniosków o przyznanie pomocy inwestycji finansowanej z udziałem środków publicznych ) przyznano [...] pkt na możliwe [...] punkty. We wniosku strona podała, że planuje inwestycję w [...] miejscowościach[...]. Zdaniem organu z dokumentacji wynikało , że planowana inwestycja jest uzupełnieniem[...] operacji wyłącznie w gminie[...]. W przypadku [...] innych miejscowości uzasadniono komplementarność tylko z [...] inwestycją. Z tego względu w powyższym kryterium przyznano tylko [...] pkt., gdyż dla miejscowości [...] nie potwierdzono komplementarności z co najmniej [...] inwestycjami. W ramach kryteriów wskazanych w § 9 ust. 1 pkt. 2, pkt. 3, pkt. 4, pkt. 8 oraz § 9 ust. 2 pkt. 15 lit. b, pkt. 15 lit. c i pkt. 15 lit. d rozporządzenia przyznano stronie maksymalną ilość punktów możliwą do uzyskania. W ramach kryterium wskazanym w § 9 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia ( opracowanie koncepcji architektonicznej lub architektoniczno – urbanistycznej, lub urbanistycznej dotyczącej przedmiotu operacji zostało wyłonione w wyniku konkursu ogłoszonego przez podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy) przyznano [...]pkt. na możliwe [...] punkty. Organ wskazał, że we wniosku potwierdzono informację o przeprowadzeniu konkursu, jednak nie dołączono załącznika nr [...] – koncepcji architektonicznej wraz z protokołem z przeprowadzonego konkursu. W ramach kryterium wskazanego w § 9 ust. 1 pkt. 6 rozporządzenia stronie przyznano [...] pkt., a w ramach kryterium wskazanego w § 9 ust. 1 pkt. 7 rozporządzenia strona otrzymała [...]pkt. na możliwe [...] pkt. Za kryterium z § 9 ust. 2 pkt. 15 lit. a rozporządzenia strona otrzymała [...]punkty na [...] możliwe. W skardze do WSA w Poznaniu strona – reprezentowana przez pełnomocnika - wniosła o uchylenie powyższego aktu. Zarzucono organowi naruszenie - art. 35 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 3 pkt. 3 i art. 6 ust. 4 pkt. 1 lit. d ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich oraz § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Inwestycje w obiekty pełniące funkcje kulturalne", operacje typu "Kształtowanie przestrzeni publicznej" oraz operacje typu "Ochrona zabytków i budownictwa tradycyjnego" w ramach działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez brak wskazania organu wydającego akt oraz wykazania prawidłowego upoważnienia osoby podpisującej akt do działania w imieniu organu - art. 14 ust. 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich w zw. z § 16 ust. 1 pkt. 1 i § 16 ust. 3 powyższego rozporządzenia poprzez niezasadną odmowę przyznania wnioskowanej pomocy ( na skutek nieprawidłowej oceny spełniania przez stronę kryteriów wskazanych w § 9 ust. 1 pkt.1 i pkt. 5 rozporządzenia ) - art. 27 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich - § 18 ust. 1 rozporządzenia poprzez niewezwanie strony do uzupełnienia wniosku ( poprzez załączenie odpowiedniej dokumentacji dotyczącej koncepcji architektonicznej i dotyczącego jej konkursu ) - art. 64 § 2 kpa. Strona wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z szeregu dokumentów w kwestii spełniania przez stronę kryteriów z § 9 ust. 1 pkt.1 i pkt. 5 rozporządzenia, który to wniosek Sąd uwzględnił. Zdaniem strony w zakresie kwestionowanych kryteriów winna ona otrzymać maksymalną ilość punktów ze względu na ich spełnienie. Ocena spełniania przez stronę tych kryteriów mogła być dokonana na podstawie danych zawartych we wniosku lub w załączniku do tego wniosku. Ewentualnie organ mógł wezwać stronę do uzupełnienia dokumentacji w niezbędnym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik organu wskazał, że nakaz przedłożenia koncepcji architektonicznej wynika z treści instrukcji składania wniosków udostępnionej na stronie internetowej. Pełnomocnik strony wskazał, że w tej instrukcji zawarto procedurę umożliwiającą wzywanie wnioskodawcy do uzupełnienia wskazanych braków wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje : Według art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Zakres kontroli administracyjnej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1- 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, na co wskazuje treść art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kryterium legalności, przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno aktu, jak i czynności z zakresu administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniający skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd stwierdza czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Sąd, zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności zarówno z przepisami procesowymi, jak i z normami prawa materialnego, Sąd uznał, że narusza ono przepisy prawa materialnego oraz, że przy jego wydawaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Stosownie do przepisu art. 35 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 562 z późn. zm. - dalej: ustawa PROW 2014-2020), w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 lit. b, pkt 4, 5, 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14 tej ustawy, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Jednocześnie w art. 35 ust. 2 ustawy PROW 2014-2020, zagwarantowano wnioskodawcom prawo do złożenia na takie pismo skargi do sądu administracyjnego, na zasadach i w trybie określonym dla aktów lub czynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc w trybie art. 52 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie strona wnosząc skargę do Sądu zachowała wszystkie wymogi formalne i wyczerpała tryb zaskarżenia określony w ustawie PROW 2014-2020, opisany w art. 27 ustawy, umożliwiając Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego aktu. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu, Sąd stwierdził, że skarga okazała się zasadna, ale nie wszystkie jej argumenty były słuszne. Niezasadny okazał się zarzut dotyczący niejednoznacznego wskazania organu upoważnionego do wydania aktu oraz upoważnienia osoby wydającej ten akt. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Inwestycje w obiekty pełniące funkcje kulturalne", operacje typu "Kształtowanie przestrzeni publicznej" oraz operacje typu "Ochrona zabytków i budownictwa tradycyjnego" w ramach działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 postępowanie dotyczące przyznania pomocy prowadzi właściwy organ samorządu województwa. Na podstawie art. 15 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa jego organami są sejmik województwa i zarząd województwa. Zarząd Województwa powierzył na mocy odpowiedniej uchwały wykonanie przedmiotowej operacji udzielania pomocy Dyrektorowi [...]Urzędu Marszałkowskiego Województwa[...]. W zaskarżonym akcie zawarto istotną informacje, że odmowa udzielenia pomocy została dokonana przez Samorząd Województwa. Akt został ponadto podpisany przez [...] jako Dyrektora [...]Urzędu Marszałkowskiego Województwa[...]. Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę otrzymała ona pełnomocnictwo do wykonywania szeregu działań obejmujących również przedmiotową operację udzielania pomocy ( uchwała Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] ). Osoba ta miała zatem odpowiednie umocowanie do wykonywania wskazanych czynności w imieniu samorządu województwa ( w tym również do odmowy przyznania pomocy ). W powyższym zakresie zarzuty skargi okazały się niezasadne. Sąd stwierdził , że skarżony akt podlegał uchyleniu z powodu naruszenia przepisów prawa mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy przede wszystkim, że przedmiotowy akt winien zawierać odpowiednie wyczerpujące i przekonujące uzasadnienie faktyczne i prawne, tak by możliwe było dokonanie przez Sąd pełnej oceny jego legalności . Wymóg taki wynika z art. 35 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2015 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. W przedmiotowej sprawie organ wskazał bardzo lakoniczne w zaskarżonym akcie , że wnioskowana operacja nie mieści się w [...] % limitu środków przewidzianych na operacje typu "[...]" zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z z dnia 12 października 2015 r. w sprawie wysokości limitów środków dostępnych w poszczególnych województwach lub latach w ramach określonych działań lub poddziałań Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 ( Dz. U. z 2015 r., poz. 1755 ze zm. ). Organ nie wskazał jednak w jakikolwiek sposób, ile wynosił ( kwotowo ) limit tych środków i dlaczego przedmiotowa inwestycja nie mieści się w tym limicie. Tak lakoniczne stwierdzenie organu uniemożliwia stronie poznanie jego pełnego stanowiska w tym zakresie. Również Sąd nie ma podstaw do dokonania oceny legalności przedmiotowego aktu w tej kwestii. Zdaniem Sądu akt ten nie zawiera ponadto wyczerpującego uzasadnienia stanowiska organu w zakresie oceny spełniania przez stronę kryteriów z § 9 ust. 1 pkt.1 i pkt. 5 rozporządzenia. Uchybienia te skutkować wobec tego winny uchyleniem tego aktu. W ramach kryterium wskazanym w § 9 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia ( operacja jest uzupełnieniem zrealizowanej albo będącej w trakcie realizacji na dzień ogłoszenia naboru wniosków o przyznanie pomocy inwestycji finansowanej z udziałem środków publicznych ) przyznano [...] pkt na możliwe [...] punkty. We wniosku strona podała, że planuje inwestycję w [...] miejscowościach[...]. Zdaniem organu z dokumentacji wynika jednak, że planowana inwestycja jest uzupełnieniem [...] operacji wyłącznie w gminie [...]. W przypadku [...] innych miejscowości uzasadniono komplementarność tylko z [...] inwestycją. Z tego względu w powyższym kryterium przyznano tylko [...] pkt., gdyż dla miejscowości [...] nie potwierdzono komplementarności z co najmniej [...]inwestycjami. Zdaniem Sądu takie twierdzenia organu były zbyt arbitralne. W przypadku miejscowości [...] przewidziano modernizację drogi dojazdowej do szkoły i świetlicy oraz utwardzenie placu manewrowego i parkingu. Odrębne inwestycje dotyczyły budowy zewnętrznej siłowni oraz kwestii świetlicy szkolnej. We wniosku wskazano, że operacja powyższa jest uzupełnieniem[...] takich inwestycji ( ze środków publicznych ) w tej samej miejscowości. W aktach sprawy jest oświadczenie [...] z dnia [...]r. dotyczące zagospodarowania przestrzeni publicznej w [...]w [...]w miejscowości [...] ( pkt. [...]oświadczenia, w którym wyszczególniono m. in. zakup sadzonek drzew miododajnych i budowę przyzagrodowej oczyszczalni ścieków przy [...]w[...] ). Jest to [...]położona w miejscowości [...], co wynika z dołączonej do wniosku jako jego załącznik dokumentacji- mapy obrazującej grunty wsi [...], na której umiejscowiono m. in. budynek przedmiotowej [...] wymieniony w [...] Okoliczności te można była ustalić zdaniem Sądu na etapie dokonywania oceny wniosku strony skarżącej o przyznanie prawa pomocy. Co do miejscowości [...] wskazać należy, że celem operacji było kształtowanie przestrzeni publicznej tej miejscowości ( ciąg pieszo – rowerowy i jezdny wiodący do [...] i terenów rekreacyjnych nad rzeką ). We wniosku wskazano, że operacja powyższa jest uzupełnieniem [...] takich inwestycji ( ze środków publicznych ) w tej samej miejscowości. W oświadczeniu wskazano m. in. na modernizację infrastruktury sportowej na [...] w [...] oraz na [...] w [...]. Zdaniem strony skarżącej nie było rozbieżności pomiędzy treścią wniosku a tym oświadczeniem , a ewentualnie organ mógł wezwać stronę do wyjaśnienia tych okoliczności. Zdaniem organu w sprawie nie miał zastosowania § 18 rozporządzenia ze względu na wyłączenie przewidziane w § 18 ust. 4 pkt. 3 tego rozporządzenia ( albowiem to strona winna wykazać dokumentami dane niezbędne do ustalenia spełnienia warunków wyboru operacji ). Strona wykazała załącznikiem do wniosku, że operacja dotyczy [...] położonego w [...] poprzez dołączoną mapę dotyczącą obrębu[...] , na której została zaznaczona działka nr [...] na której znajduje się przedmiotowy [...]. Skoro organ nie mógł sam dokonać prawidłowej analizy załącznika- mapy obrębu [...]z zaznaczoną działką obok planowanego ciągu pieszo- rowerowego i jezdnego, pomimo dostępnych powszechnie w formie internetowej map i wypisów ewidencji gruntów, mógł poprzestać na oświadczeniu [...] który jest organem administracji i odpowiada za prawdziwość złożonego oświadczenia i podanych w jego treści danych (patrz pkt [...] wniosku [...]) . Potwierdzeniem tego, że od początku istniała zgodność złożonego oświadczenia ze stanem istniejącym w rzeczywistości jest dokument "[...]" dołączony do skargi a przyjętej przez Sad jako dowód w sprawie. Sąd stwierdził zatem ostatecznie, że zarzut skargi był zasadny w odniesieniu do przedmiotowego kryterium. W ramach kryterium wskazanym w § 9 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia ( opracowanie koncepcji architektonicznej lub architektoniczno – urbanistycznej, lub urbanistycznej dotyczącej przedmiotu operacji zostało wyłonione w wyniku konkursu ogłoszonego przez podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy) przyznano [...]pkt. na możliwe[...] punkty. Organ wskazał, że we wniosku potwierdzono informację o przeprowadzeniu konkursu, jednak nie dołączono załącznika nr [...]– koncepcji architektonicznej wraz z protokołem z przeprowadzonego konkursu. We wniosku w cz. [...] "[...]" zaznaczono pole "[...]". W samym wniosku zaznaczono w odpowiednim punkcie "[...]". Zgodnie z uwagą do tego punktu dokument ten był warunkiem koniecznym do przyznania pomocy i nie zaznaczenie tego pola mogło skutkować odrzuceniem wniosku. Skoro strona zaznaczyła we wniosku pole dotyczące opracowania koncepcji architektonicznej to znaczy, że deklarowała istnienie takiej koncepcji. W takiej sytuacji, gdy strona zadeklarowała wyraźnie istnienie określonego dokumentu w ocenie Sądu organ winien rozważyć ewentualną możliwość wezwania strony o załączenie takiego dokumentu do dokumentacji dotyczącej wniosku. Punkty przyznaje się za dane zawarte w samym wniosku i w dołączonych do niego dokumentach. Przy istniejących rozbieżnościach, jeżeli organ nie chciał przyznać punktacji na podstawie samego wniosku i oświadczeń strony to należało wezwać do ewentualnego uzupełnienia wniosku w odpowiednim zakresie. Z treści wniosku wynika, że samo kryterium zostało spełnione, a jedynie nie załączono do wniosku wymaganego dokumentu. Sąd zauważa, że nie jest prawidłowa interpretacja zapisu §18 pkt 4 dokonana przez organ. Mianowicie organ twierdził, że przepis ten nie miał w omawianej sytuacji zastosowania bowiem stwierdzony przez organ brak (brak załącznika w postaci opracowania koncepcji architektonicznej) dotyczył danych niezbędnych do ustalenia spełnienia kryterium wyboru operacji. Sąd stwierdza, że przedmiotowy dokument nie zawierał danych niezbędnych do ustalenia spełnienia danego kryterium gdyż samo oświadczenie o jego posiadaniu oznaczało, że wnioskodawca spełnił to kryterium. Skoro organ żądał załączenia tego dokumentu do wniosku należało o to wezwać . Powyższe uchybienia dotyczące oceny spełniania przez stronę kryterium z § 9 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia były kolejnym powodem uchylenia zaskarżonego aktu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni poczynione powyżej uwagi. Ze względu na to, że skarga była zasadna Sąd uchylił zaskarżony akt na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145§ 1 pkt 1 lit. a , c . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 października 2016r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804, ze zm.)