III SA/Po 540/19

Dnia 29 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2017r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] odmówił A. K. przyznania pomocy finansowej udzielonej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w danej uprawie w wysokości co najmniej na [...]% lub szkody powstały na powierzchni co najmniej [...]% upraw w szklarniach i tunelach foliowych, spowodowane wystąpieniem w 2016 r. niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. W toku postępowania ustalono, że A. K. w dniu [...] października 2016r. złożył wniosek o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach wystąpiły szkody na skutek niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. W załączonym do wniosku protokole oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie i działach specjalnych produkcji rolnej stwierdzono następujące szkody: - na pow. [...] ha upraw łąki trwałej stopień szkód wyniósł [...]% - na pow.[...] uprawy mieszanki zbożowej jarej stopień szkód wyniósł [...]% - na pow. [...] ha uprawy pszenżyta ozimego stopień szkód wyniósł [...]% - na pow.[...] ha uprawy owsa stopień szkód wyniósł [...]% - na pow. [...] ha uprawy seradeli na nasiona stopień szkód wyniósł [...]% - na pow. [...] ha uprawy jęczmienia jarego stopień szkód wyniósł [...]% - na pow. [...] ha uprawy żyta ozimego stopień szkód wyniósł [...]%. W dniu [...] listopada 2016r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęła informacja z Urzędu Gminy w [...] o toczącym się postępowaniu wyjaśniającym w sprawie zakresu szkód zawartych w protokole A. K.. W załączonym do pisma protokole straty oszacowano następująco: - na pow.[...] uprawy łąki trwałej stopień szkód wyniósł [...]% - na pow.[...] ha uprawy mieszanki zbożowej jarej stopień szkód wyniósł [...]% - na pow. [...] ha uprawy pszenżyta ozimego stopień szkód wyniósł [...]% - na pow.[...] ha uprawy owsa stopień szkód wyniósł [...]% - na pow. [...] ha uprawy seradeli na nasiona stopień szkód wyniósł [...]% - na pow. [...] ha uprawy jęczmienia jarego stopień szkód wyniósł [...] % - na pow. [...] ha uprawy żyta ozimego stopień szkód wyniósł [...]%. W dniu [...] stycznia 2017r. do organu wpłynęło pismo od Wojewody [...], w którym stwierdzono, że drugi protokół został sporządzony niezgodnie z zaleceniami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 marca 2016r. tj. wytycznych dla komisji powołanych przez Wojewodę dotyczących ogólnych zasad szacowania szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej, w których wystąpiły szkody spowodowane przez suszę, opad, deszcz nawalny, ujemne skutki przezimowania, przymrozki wiosenne, powódź, huragan, piorun, obsunięcie ziemi lub lawinę. W dniu [...] stycznia 2017r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęło z Urzędu Miasta i Gminy w [...] pismo zawierające opis przebiegu postępowania wyjaśniającego w sprawie sporządzenia dwóch protokołów oszacowania szkód. Wskazano w nim, że A. K. uzyskał kolejny protokół po wizycie w Urzędzie Gminy w [...], na skutek interwencji i zgłoszonych żądań wobec pracownicy urzędu. Uwzględniając powyższe organ przyjął, że nie sposób przyjąć za wiarygodny protokół złożony przez rolnika wraz z wnioskiem z dnia [...] października 2016r., ponieważ był on zanegowany przez komisję, choć był podpisany przez rolnika. Nie jest nim także protokół przedłożony przez Urząd Miasta i Gminy w [...], bowiem nie został podpisany przez rolnika. Ostatecznie organ uznał, że poprawność protokołów wyjaśniona być musi poprzez ustalenia pomiędzy komisją szacującą szkody, a organem nadzorczym, jakim jest wojewoda. Istotnym w ocenie organu dla sprawy jest fakt braku potwierdzenia w sposób prawidłowy w gospodarstwie zaistniałych szkód i ich rozmiaru. A. K. za pośrednictwem pełnomocnika złożył odwołanie od powyższej decyzji. Zarzucił organom niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i naruszenie § 5 pkt 7 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015r.- W sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W uzasadnieniu wskazał, że z uwagi na niezgodność danych zawartych w protokole szacowania strat z [...] sierpnia 2016r. udał się do Urzędu w [...] celem wyjaśnienia rozbieżności. Poprawiony na skutek sugestii przez pracownicę urzędu protokół skarżący załączył do wniosku o udzielenie pomocy finansowej. Skarżący zgłosił także w Prokuraturze Rejonowej w [...] fakt bezprawnego wprowadzenia do obiegu protokołu, który nie odpowiadał rzeczywistym ustaleniom komisji. W ocenie odwołującego protokół, którym dysponował Burmistrz nie zawiera jego podpisu, a przede wszystkim nieznana jest data jego sporządzenia. Pełnomocnik zarzucił organom liczne błędy przy szacowaniu strat i nierówne traktowanie beneficjentów. Ponadto sformułował zarzuty proceduralne polegające na nie wyjaśnieniu stanu faktycznego i nie wykonaniu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2017r., o nr [...] Dyrektor ARiMR w [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ przyjął, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań ARiMR nie dają w świetle jej § 13 ust. 3 żadnej swobody decyzyjnej co do rozstrzygania spraw wnioskodawców, którzy nie spełniają wszystkich warunków określonych dla uzyskania pomocy. Przywołując dalej treść § 5 ust. 7 i ust. 8 w/w rozporządzenia organ przyjął, że protokół, który wpłynął do siedziby Biura Powiatowego w dniu [...] grudnia 2016r. opatrzony datą [...] sierpnia 2016r. sporządzony został w późniejszym terminie i stanowi swoistą korektę protokołu, który złożony został wraz z wnioskiem o pomoc w dniu [...] października 2016r. Nie został on podpisany przez rolnika, co dyskredytuje ten protokół. Także za niewiarygodny uznać należy protokół załączony do wniosku przez A. K., bowiem członkowie komisji zakwestionowali rzetelność i prawidłowość treści w nim zawartych. Wobec powyższego organ uznał za zasadne zasięgnąć informacji ze strony internetowej Instytutu Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa w [...], który corocznie prowadzi i publikuje informacje o występujących suszach, z których wynikało, że w okresie i na terenie objętym postępowaniem nie wystąpiło zjawisko suszy lub jej zagrożenia w wielkości przekraczającej [...]%. Z uwagi więc na brak upraw, dla których zostałyby wiarygodnie ocenione straty na poziomie co najmniej [...]%, jak również z uwagi na nieprzeprowadzenie lustracji na miejscu, zgodnie z wymaganiami należy odmówić przyznania pomocy. Skarżący skorzystał z prawa skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Podobnie jak w odwołaniu zarzucił organom naruszenie przepisów postępowania poprzez działanie sprzeczne z zasadą przekonywania oraz prawidłowości prowadzenia postępowania administracyjnego, jego przejrzystości i obowiązku wyjaśnienia wszelkich sprzeczności. Zarzucono organowi nieuprawnione przyjęcie pisma Burmistrza [...], skoro nie był on stroną postępowania. W ocenie skarżącego doszło też do naruszenia prawa materialnego tj. zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015r. - W sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015r. poz. 187). Skarga zawiera też szereg zarzutów pod adresem pracowników Urzędu Miasta i Gminy w [...], co skarżący wyartykułował w zawiadomieniu o przestępstwie złożonym do Prokuratury Rejonowej w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzje organu I instancji wskazując jednocześnie, że z uwagi na rozbieżności w stanowiskach stron, niedostatecznym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych, zastąpieniu treści protokołów notatkami urzędowymi organy zobowiązane są uzupełnić postępowanie dowodowe, wyczerpująco ustalić stan faktyczny oraz wyjaśnić rozbieżności i wątpliwości w zakresie okoliczności związanych z dokonaną kontrolą, jej przebiegiem i wynikiem. Wskazano organom, że koniecznym jest przesłuchanie członków szacującej straty komisji na okoliczność zdarzeń związanych ze sporządzeniem obu protokołów, a w szczególności przeprowadzenia samej kontroli. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r. o nr [...] kierownik BP ARiMR odmówił ponownie A. K. przyznania pomocy finansowej. W uzasadnieniu wskazano, że wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego jednoznacznie wskazują, że w gospodarstwie A. K. nie została przeprowadzona lustracja w terenie, a osobą odpowiedzialną za sporządzanie protokołów była pani M. A., która przyznała, że zmieniła protokół szacowania szkód bez wiedzy pozostałych członków komisji. W konsekwencji organ uznał, że protokół przedstawiony wraz z wnioskiem rolnika w dniu [...] października 2016r. jest protokołem nieodzwierciedlającym stanu faktycznego, a jedynie ujmującym dane o jakie producent wnioskował. Stąd też organ za zasadne uznał włączenie do postępowania danych z Instytutu Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa w [...] odnośnie stanu i rozmiaru suszy na terenach objętych wnioskiem skarżącego. Strona złożyła odwołanie od decyzji wskazując, że organy naruszyły zarówno przepisy postępowania, jak i § 5 pkt 7 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów - W sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Decyzją z dnia [...] maja 2019r., o nr [...] organ II instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Kierownika BP ARiMR w [...]. W decyzji wskazano na przebieg dotychczasowego postępowania i wskazano na jego zakres z uwzględnieniem wytycznych WSA z dnia 30 listopada 2017 roku. Podkreślono, że żaden z załączonych do akt sprawy protokołów oszacowania strat nie został sporządzony prawidłowo i jako taki żaden też nie stanowi wiarygodnego źródła informacji o zaistniałej suszy, w związku z powyższym wzięto pod uwagę przy rozstrzygnięciu dane dotyczące zagrożenia suszą dla gminy [...] w okresie od [...] maja do [...] lipca 2016r., które to dane nie wskazały, aby straty spowodowane wystąpieniem suszy lub jej zagrożeniem mogły sięgnąć [...]%. Organ zaakcentował, że dane pochodzą z Instytutu Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa – Państwowego Instytutu Badawczego w [...], które opracowywane są na podstawie wymogów Obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Strona złożyła skargę na tę decyzję. Zarzuciła organom naruszenie art. 7,8,77,80 Kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, zaniechanie przez organ podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, dowolną ocenę zgromadzonych dowodów i pominięcie złożonych przez skarżącego faktur na zakup zboża, dowodzących, że skarżący poniósł straty w gospodarstwie, a także pominięcie końcowego stanowiska strony z dnia [...] lutego 2019r. Zarzucono także naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez niedostateczne wskazanie podstaw wydanej decyzji oraz przepisów prawa materialnego tj. § 13 ust. 1 w zw. z § 5 ust.7 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015r - W sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań ARiMR. Organy w odpowiedzi na skargę podtrzymały swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 30 listopada 2017 r wiążą ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zatem ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez sąd lub organ, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie, a przede wszystkim, jak to miało miejsce w niniejszym postępowaniu wyjaśnienie wątpliwości poprzez dokonanie konkretnych czynności z udziałem świadków, a następnie uwzględnienia treści ich zeznań w korelacji z pozostałym materiałem dowodowym. W ocenie sądu czynności te wykonano prawidłowo, postępowanie uzupełniono o dane z Instytutu Badawczego Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w [...], a ocena tego materiału nie nosi cech dowolności i poparta jest rzeczowymi argumentami. Świadkowie przesłuchiwani zostali w sposób zgodny z przepisami, z udziałem strony i jego pełnomocnika. Cel tych czynności był nakreślony jednoznacznie, chodziło o ustalenie, czy i który z protokołów (doręczony przez stronę w dniu [...] października 2016r., czy przedłożony przez Burmistrza Gminy [...] w dniu [...] grudnia 2016r.) był protokołem wiarygodnym nie tylko z powodów okoliczności jego uzyskania, ale przede wszystkim treści mającej odzwierciedlać fakt dokonania lustracji w terenie. Organy, zasadnie w ocenie Sądu uznały, że protokoły te nie są środkiem dowodowym mogącym służyć ustaleniu zasadności i rozmiaru pomocy finansowej z tytułu suszy, ale nie z powodu wskazanego w skardze, a mianowicie że protokół z grudnia 2017r. i przedłożony przez Burmistrza Gminy [...] został złożony po terminie, ale dlatego, że zarówno przesłuchani członkowie komisji, jak i sam skarżący przyznali, że lustracji w ogóle nie przeprowadzono. Protokoły nie mogły więc stać się miarodajnym środkiem dowodowym zmierzającym do wykazania rozmiaru szkód. W konsekwencji bez znaczenia twierdzenia skarżącego o zmianach w tych protokołach z dnia [...] sierpnia czy też [...] października, skoro żaden z nich nie poświadcza objętej nim czynności. Wbrew też twierdzeniom skarżącego organ nie odnosił się w zaskarżonej decyzji do protokołu wizytacji terenowej z zakresu kwalifikowalności powierzchni. Bez znaczenia pozostają też twierdzenia skarżącego o nieprzymuszaniu pracownicy urzędu do zmiany protokołu, jak i odmienna ocena jej zeznań zawarta w piśmie z dnia [...] lutego 2019r., bowiem, jak wskazano wyżej - żaden z przedłożonych protokołów, w tym również ten przedłożony przez skarżącego nie został sporządzony prawidłowo. Pozostałe zastrzeżenia zawarte w tym piśmie co do przebiegu postępowania, jakkolwiek dowodzą pewnej niestaranności prowadzącego postępowanie, pozostają bez znaczenia na wynik rozstrzygnięcia i nie miały żadnego wpływu na udział strony w postępowaniu, bądź ograniczenie jej praw. Należało więc przystąpić do uzyskania innych dopuszczalnych środków dowodowych, a były nimi wyniki Monitoringu Suszy Rolniczej prowadzonego przez Państwowy Instytut Badawczy Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w [...]. Tutaj należy przywołać za organem orzeczenie NSA z dnia 8 stycznia 2019r., I GSK 2347/18, w którym Sąd ten orzekł, że ustalenie, czy zaistniałe straty są spowodowane suszą w rozumieniu obowiązujących przepisów ściśle związane jest z wynikami Monitoringu Suszy Rolniczej prowadzonego przez Państwowy Instytut Badawczy Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w [...]. Jest to konieczny warunek uznania protokołu z oszacowania tych strat za dokument zgodny z przepisami rozporządzenia, w oparciu o który organ zdolny jest pozytywnie rozstrzygnąć o wnioskowanej pomocy. Tym bardziej w sytuacji niemożności uznania protokołu jako źródła wiarygodnej informacji o rozmiarze suszy-przywołanie danych Instytutu było uzasadnione. Z danych tych wynika jednoznacznie, że zagrożenie suszą w okresie od [...] maja do [...] lipca 2016r. wystąpiło wyłącznie dla zbóż jarych oraz rzepaku i rzepiku, więc ewentualnym zagrożeniem suszą mogły zostać objęte nast. uprawy: mieszanka zbożowa jara o pow. [...] ha, owies o pow. [...] ha, jęczmień jary o pow. [...] ha .Żadne zaś z nich nie mogły odpowiadać stratom na poziomie [...]% Tym samym bez znaczenia dla wyniku sprawy mają faktury związane z zakupem zboża przez skarżącego. Nałożony w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego zobowiązuje organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Stosownie przy tym do treści art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej to, czy dana okoliczność została udowodniona powinien ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Organ zadośćuczynił temu wymogowi, ponieważ rozpatrzył wszystkie środki dowodowe we wzajemnym powiązaniu i odniósł się do nich, wyjaśniając, którym nie daje wiary, a które uznał za wiążące. Nie jest też prawdą, jak twierdzi skarżący, że organy prowadziły postępowanie w sposób nie budzący zaufania do administracji publicznej, bowiem organy postępowały zgodnie z przepisami prawa procesowego, umożliwiając stronie czynny udział w postępowaniu i w ocenie Sądu prawidłowo stosowały prawo materialne. Wskazały w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego przy rozstrzygnięciu przyjęto rozwiązanie szacowania strat przy pomocy danych z Monitoringu Suszy Rolniczej. Podkreślono też, że wyczerpanie możliwości dowodowych, przy braku innych rezultatów postępowania pozwoliło na ustalanie metod szacowania w sposób dokonany przez organy. Tym samym zrealizowano i wymóg prawidłowego uzasadnienia i zasadę przekonywania. Sąd podziela stanowisko organu, że Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015r. wymaga dla ustalenia rozmiaru szkód przede wszystkim protokołu, czyli dokonania faktycznej, rzeczywistej kontroli i jej wyniki są wiążące dla ustaleń organu. Dopiero po zakwestionowaniu jej wyników, a przede wszystkim faktu jej przeprowadzenia zasadnym jest inny sposób szacowania szkód .Organy nie naruszyły więc przepisów tego aktu, uzyskując inny dopuszczalny przepisami postępowania środek dowodowy zmierzający do oszacowania szkód. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Skoro organ ustalił, że dana okoliczność nie zachodziła, w tym wypadku susza w rozmiarze podanym przez stronę, a przy tym nie można mu postawić z tego tytułu zarzutu, że nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego, to strona powinna podjąć starania mające na celu wykazanie prawdziwości jej twierdzeń, czego nie zdołała w tym postępowaniu i nie mogą nimi być z powodów wyżej wskazanych wyłącznie faktury zakupu zbóż. Natomiast przepis art. 7 k.p.a. nie stanowi źródła obowiązku badania wszystkich okoliczności, które w jakikolwiek sposób potencjalnie oddziałują na wynik postępowania Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że orzekając ponownie, Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zastosował się zarówno do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 listopada 2017 r., jak i zaleceń tego Sądu. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę należało oddalić.