III SA/Po 543/22

Dnia 25 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor Sądowy WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2022 roku sprawy ze skargi Z.S. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 11 maja 2022 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. z dnia 7 marca 2022 r., nr [...], II. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 648,- zł (słownie: sześćset czterdzieści osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. decyzją z dnia 11 maja 2022 r.. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. . z dnia 7 marca 2022 r. o ustaleniu Z. S. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego PROW 2007 - 2013 w łącznej wysokości 21 582,20 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 27 grudnia 2012 r. Z. S. złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego na 2012 r. w ramach pakietu 1 - Rolnictwo zrównoważone w wariancie 1 - Zrównoważony system gospodarowania do powierzchni 16,26 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ś. . decyzją z dnia 13 grudnia 2012 r. przyznał stronie wnioskowaną płatność w wysokości 5594,40 zł. do powierzchni 15,54 ha. Następnie kolejnymi decyzjami z dnia 4 października 2013r" 7 października 2014 r" 24 października 2014 r. 24 czerwca 2016r. organ przyznał wnioskodawcy płatności za kolejne lata. W dniu 11 maja 2016 r. Z. S. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności na 2016 r. w ramach ww. pakietu. Jak wyjaśnił organ, w przypadku spraw rolnośrodowiskowych z deklaracją pakietu 1 1 - Rolnictwo zrównoważone, w ostatnim roku realizacji pakietu wykonywana jest weryfikacja przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawnych w plonie głównym. W wyniku kontroli administracyjnej organ I instancji stwierdził, że Z. S. nie przestrzegał prawidłowego doboru i następstwa roślin w płodozmianie w ramach realizowanego pakietu. Błąd niedotrzymania powyższego zobowiązania stwierdzono na powierzchni 11,45 ha i tym samym odmówiono przyznania płatności na rok 2016. W związku ze stwierdzeniem niedotrzymania wymogu zastosowania przynajmniej trzech gatunków roślin uprawianych w plonie głównym w ciągu trwania pięcioletniego programu, o których mowa w §4 ust 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz załącznikiem do tego rozporządzenia, na powierzchni 11.45 ha, zastosowano zmniejszenie w wysokości 73,9186 %. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. decyzją z dnia 2 września 2021 r., na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. unieważnił ww. decyzję uznając, że została ona wydana niezgodnie z obowiązującymi przepisami. W związku z powyższym, dokonując ponownej kontroli organ I instancji stwierdził, że Z. S. nie przestrzegał prawidłowego doboru i następstwa roślin w płodozmianie w ramach realizowanego pakietu na powierzchni 14,28 ha. Powyższe dotyczyło działek [...], wobec czego, organ w dniu 27 grudnia r. wydał decyzję przyznającą stronie płatność w wysokości 435, 60 zł. Następnie 11 lutego 2022 r. organ I instancji wszczął postępowanie w celu ustalenia nienależnie pobranych płatności, w wyniku, którego wydał ww. decyzję z dnia 7 marca 2022r. Organ odwoławczy utrzymując w mocy ww. decyzję i odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, że płodozmian został zrealizowany, wskazał na analizę dokonaną przez organ I instancji w formie zamieszczonej w decyzji tabel, z której wynika, że na działce [...] znajdują się tylko dwie grupy upraw - grupa okopowe + warzywa korzeniowe oraz grupa zboża, zatem nie ma możliwości, że zastosowano co najmniej trzy gatunki roślin, każdy z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Na działce [...] są trzy grupy upraw - grupa okopowe + warzywa korzeniowe, grupa zboża oraz grupa pozostałe warzywa (cebula). .Zauważyć jednak należy, jak wskazał organ, że grupa pozostałe warzywa ( cebula ) deklarowana była w latach 2012 - 2014 jako pasek w środkowej części działki ( zgodnie z załącznikami graficznymi załączonymi do wniosku), o pow. 0,74 ha. W związku z powyższym można uznać, że na działce został spełniony warunek zastosowania co najmniej trzech gatunków roślin, każdy z innej grupy. Zatem organ I instancji uznał, że działka rolna B1 o deklarowanej powierzchni 3,22 ha nie spełnia wymogu trzech gatunków na powierzchni 2,48 ha. Jak zatem stwierdził organ odwoławczy, Kierownik Biura Powiatowego AR,MR zasadnie uznał, że Z. S. zobowiązany jest do zwrotu płatności, przyznanych za ww. pakiet. Prawidłowo również ustalił, że wysokość zmniejszenia odpowiada stosunkowi powierzchni gruntów ornych, na których stwierdzono uchybienia, do powierzchni wszystkich gruntów ornych, na których powinny być przestrzegane wymogi w ramach pakietu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucił, że zobowiązania w ramach pakietu 1.1 Rolnictwo zrównoważone zostały wypełnione w całości, zaś organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji na podstawie niewłaściwych danych. Jak wskazał skarżący, podział roślin na grupy w 2012 r., w którym przystąpił do programu wyglądał tak, jak w załączonym do skargi dokumencie. Organ zaś kierował się podziałem roślin na grupy, który został dokonany przez ustawodawcę w latach późniejszych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 11 maja 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. . z dnia 7 marca 2022 r. o ustaleniu skarżącemu Z. S. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Kwestią sporną w sprawie jest ustalenie, czy zaistniały podstawy i spełnione zostały przesłanki do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego realizowanego przez skarżącego w latach 2012-2016. Jak wynika z ustaleń dokonanych w przedmiotowej sprawie przez organ, skarżący podejmując się realizacji 5 letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego od 2012 r. składał corocznie wnioski o płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego w ramach pakietu 1 - Rolnictwo zrównoważone w wariancie 1 - Zrównoważony system gospodarowania do powierzchni 15,54 ha. W trakcie przeprowadzonej w piątym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego kontroli administracyjnej, stwierdzono nieprawidłowości, polegające na tym, że beneficjent nie przestrzegał prawidłowego doboru i następstwa roślin w płodozmianie w ramach realizowanego pakietu, co skutkowało wydaniem decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2016 rok w zmniejszonej o kwotę 5140, 80 zł wysokości ( decyzja prawomocna), a następnie orzeczeniem o zwrocie przyznanych płatności za lata 2012-2016 (ww. decyzje administracyjne). Zdaniem skarżącego, co wynika z treści podniesionych w skardze zarzutów, zobowiązania w ramach pakietu 1.1 Rolnictwo zrównoważone zostały przez niego wypełnione w całości. Podział roślin na grupy w 2012 r., w którym skarżący przystąpił do programu wyglądał tak, jak w załączonym do skargi dokumencie. Organ zaś kierował się podziałem roślin, który został dokonany przez ustawodawcę w latach późniejszych. Zasady ustalania i odzyskiwania kwot nienależnie pobranych płatności reguluje art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji rolnictwa, zgodnie z którym ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2). Szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" określają rozporządzenia wykonawcze wydane na podstawie art. 29 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2017 r., poz. 1856 ze zm.). W przedmiotowej sprawie obowiązywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361 ze zm.). Płatność rolnośrodowiskową zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), jeżeli: 1)został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; 2)łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi, co najmniej 1 ha; 3)realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej; 4)spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. W myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia, rolnik realizuje zobowiązanie, rolnośrodowiskowe, jeżeli: 1)zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody; 2)prowadzi na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestr działalności rolnośrodowiskowej zawierający wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, przy czym rejestr ten w zakresie zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego; 3) przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu. Jak wynika z § 5 ust 1 i 2 rozporządzenia zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmuje obszar gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w ramach poszczególnych pakietów i ich wariantów, objęty obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 6 ust. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 65/2011", i zwierzęta ras lokalnych, do których została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa, a w przypadku: 1)o którym mowa w art. 16 ust. 3 akapit trzeci rozporządzenia nr 65/2011, działki rolne zadeklarowane we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w ramach poszczególnych pakietów i ich wariantów objęte obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 6 ust. 2 lit. c tego rozporządzenia; 2)gdy zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7 zostało podjęte przed dniem [...] marca 2011 r., zwierzęta ras lokalnych, do których została przyznana płatność rolnośrodowiskowa za 2011 r. W świetle wskazanych przepisów płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21 10.2005, str. 1, z późn. zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. W przypadku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie pakietu 1.1 Rolnictwo zrównoważone rolnik jest zobowiązany do przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin z wyłączeniem roślin wieloletnich (...). Przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. regulują również kwestie zwrotu płatności rolnośrodowiskowej. Jak wynika z § 39 ust. 1 rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z nieprzestrzeganiem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatność, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętej zmniejszeniem. Jak wynika zaś z § 39a, w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego, w celu zastosowania art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, a do ustalenia wysokości tego zwrotu § 38 ust. 1, 2, 4-10 oraz 13 stosuje się odpowiednio (...), W świetle przytoczonych przepisów i zobowiązań przyjmowanych przez rolnika składającego pierwotny wniosek o płatność rolnośrodowiskową jest oczywiste, że zmiana warunków realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego, bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu, skutkuje obowiązkiem zwrotu przyznanej płatności w wysokości proporcjonalnej do wielkości gruntu wyłączonego. Co należy podkreślić, przepis ten znajduje umocowanie w art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/11, zgodnie z którym w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie, mają zastosowania do kwot wypłaconych już z tytułu zobowiązania w latach wcześniejszych. Tym samym nie może budzić wątpliwości, że wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Zaś brak realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego Jednocześnie, jak wynika z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr_65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 25 z 28.1.2011, str. 8), mającego zastosowanie do płatności za lata 2012 - 2014 oraz w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do integrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. L 227 z 31.7.2014, s. 69), mającego zastosowanie do płatności za rok 2015 i 2016 rok, a skutkującymi odstąpieniem od ustalenia nienależnie pobranych płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatność, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy a błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. W przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie powstaje wyłącznie wówczas, gdy o decyzji o zwrocie nie powiadomiono w terminie 12 miesięcy od płatności. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest odrębnym od postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia prawa wnioskodawcy do otrzymania płatności. Jako przesłanka działania organów ARiMR w tym trybie jawi się tylko i wyłącznie fakt ustalenia, że beneficjent otrzymujący dopłaty realizowane z funduszy unijnych (współfinansowanych z funduszy krajowych) otrzymał pomoc w sposób nienależny lub też otrzymał ją w nadmiernej wielkości (por. np. wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2715/16, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie, czy przyznane kwoty pomocy są przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy ARiMR, w trakcie którego ujawnione zostaną nieprawidłowości, jak też z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012r. sygn. akt II GSK 822/11). W obu ww. przypadkach, jest to kwestia mieszcząca się w sferze ustaleń faktycznych, a zatem prawidłowego zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy ARiMR. Zważywszy zatem, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, to w jego trakcie organy są zobowiązane przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu zbadania zaistnienia przesłanek skutkujących obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranej płatności. Pozbawiając producenta prawa do płatności organ musi mieć bowiem pewność, popartą materiałem dowodowy, zgromadzonym w aktach sprawy, w odniesieniu do tej konkretnej płatności w określonym czasie, że producent ten dopuścił się istotnej nieprawidłowości. Co również istotne, podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące jego podstawę, powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji, spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. oraz realizując zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z uzasadnienia decyzji wydanej przez organ I instancji, w wyniku ponownej kontroli administracyjnej, po manualnej weryfikacji upraw, dla których została przyznana płatność rolnośrodowiskowa na przestrzeni pięciu lat uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, organ stwierdził, że Z. S. nie przestrzegał prawidłowego doboru i następstwa roślin w płodozmianie w ramach realizowanego pakietu 1 - Rolnictwo zrównoważone w wariancie 1.1. - Zrównoważony system gospodarowania na powierzchni 14,28 ha i tym samym odmówił do niej przyznania pomocy w ramach płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016. W związku z powyższym organ wszczął postępowanie administracyjne w celu ustalenia nienależnie pobranych płatności. Jak dalej wskazano, w wyniku ponownej weryfikacji posiadanych przez Biuro Powiatowe ARiMR w Środzie Wlkp. dokumentów złożonych w latach 2012 - 2016 w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej ustalono, że na działkach rolnych A1, E1, F1, 11, B1 deklarowanych przez Z. S. w latach 2012 - 2016 występowały uprawy , które organ wymienił w tabeli ( k. 7 decyzji) i na tej podstawie organ stwierdził nieprzestrzeganie prawidłowego doboru i następstwa roślin przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin na powierzchni 14,28 ha., w każdym roku realizacji programu, tj. począwszy od 2012 r. do 2016 r. Organ odwoławczy, rozpoznając wniesione przez skarżącego odwołanie, analizując tabelę sporządzoną przez organ I instancji, stwierdził, że na działce nr [...] znajdują się tylko dwie grupy upraw - grupa okopowe+ warzywa korzeniowe oraz grupa zboża. Natomiast na działce [...] są trzy grupy upraw. Grupa okopowe + warzywa korzeniowe, grupa zboża oraz grupa pozostałe warzywa. Przy czym, jak wskazano, grupa pozostałe warzywa deklarowana była w latach 2012 - 2014. Jednocześnie jednak organ stwierdził, że organ I instancji skrupulatnie w formie tabelki przedstawił swoją analizę, z której- zdaniem organu -w sposób oczywisty wynika, że nie zastosowano co najmniej trzech gatunków roślin, każdy z innej grupy roślin. W kontrolowanej sprawie nie jest sporne, że w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia 27 grudnia 2021. nr [...], na skutek stwierdzonych nieprawidłowości, płatność rolnośrodowiskowa za 2016 r. została przyznana w pomniejszonej wysokości. Nieprawidłowości te polegały na nieprzestrzeganiu przez skarżącego prawidłowego doboru i następstwa roślin w płodozmianie - uchybienie oznaczone symbolem S1 w ramach wariantu 1.1. - Zrównoważony system gospodarowania. Co jednak należy podkreślić, wydanie decyzji ustalającej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków w odniesieniu do pozostałych lat, w których skarżący realizował zobowiązanie, wymagało jednoznacznego ustalenia przez organy Agencji, że wypłacone beneficjentowi środki pieniężne rzeczywiście były środkami nienależnymi lub nadmiernie pobranymi a następnie ustalenia ich wysokości. Ustalenia organów w tym zakresie nie są jednoznaczne, bowiem o ile organ I instancji stwierdził, że w całym okresie skarżący nie realizował w sposób prawidłowy zobowiązania i tak też wyliczył sankcje, to organ odwoławczy, jak wskazano wyżej, ustalił, że na działce [...] w latach 2012 - 2014 znajdowały się trzy grupy upraw. W konsekwencji również prawidłowość wyliczeń zawartych w decyzjach budzi wątpliwości. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z § 38 ust 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który zastosował organ ustalając wysokość sankcji wieloletnich, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone płatność rolnośrodowiskowa dotycząca tego pakietu przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej o tyle procent, ile odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni gruntów ornych, na których stwierdzono to uchybienie, do powierzchni wszystkich gruntów ornych, na których powinny być przestrzegane te wymogi w ramach tego pakietu. Ponadto, skarżący podnosząc, że zobowiązanie zostało przez niego zrealizowane, zarzuca również, że podział roślin na grupy w 2012 r. , w którym skarżący przystąpił do programu, był inny od tego, na który wskazuje organ w swojej decyzji. W uzasadnieniach organów obu instancji brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, które pozwoliłyby Sądowi na dokonanie oceny przedstawionego zarzutu. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podejmuje próbę wyjaśnienia - jak wskazano - różnicy między dostarczonym przez skarżącego wykazem a przypisaną do roślin grupą upraw w tabeli na str. 7 zaskarżonej decyzji, co jednak nie mogło zostać uwzględnione przez Sąd. Nie budzi bowiem wątpliwości, że Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję, a nie odpowiedź na skargę, która nie jest decyzją, a tym samym przedmiotem zaskarżenia. Odpowiedz na skargę nie może zatem zastępować decyzji, ani jej uzupełniać w sensie ustaleń i ocen, które zgodnie z art. 107 § 3 kpa składają się na uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, stanowiąc obligatoryjne jej składniki. Stosownie do tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W tym miejscu należy zatem wskazać, że organy obu instancji, dokonując wskazanych wyżej ustaleń, nie wyjaśniają w oparciu o jakie konkretne dokumenty poczyniono te ustalenia, brak również jakichkolwiek dokumentów w aktach administracyjnych sprawy, poza kopiami wniosków i wydawanych przez organ decyzji. Brak również jakiegokolwiek protokołu kontroli, z którego wynikałyby okoliczności, na które powołują się organy w swoich decyzjach. Ponadto, zamieszczenie w decyzji tabeli, w której wskazano, jakie uprawy występowały na działkach skarżącego w poszczególnych latach, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia, w tym wskazania, jakie wykazy roślin obowiązywały w okresie realizacji programu i czy ma rację skarżący, że w chwili przystąpienia do programu obowiązywał inny wykaz roślin, organ w istocie nie wykazał, w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżący nie przestrzegał prawidłowego doboru i następstwa roślin w 5 letnim okresie realizacji programu. Powyższe zaś, z uwagi na stwierdzone braki, powoduje, że nie jest możliwe dokonanie przez Sąd kontroli, czy ustalony w sprawie stan faktyczny był wystarczający dla stwierdzenia, że pobrane przez skarżącego płatności są nienależne i to w wysokościach wskazanych w decyzjach. Dopiero prawidłowe ustalenie braku przestrzegania zmianowości w kontekście wymogu uprawy w okresie 5 lat na tej samej działce rolnej roślin należących do co najmniej 3 grup upraw na działkach zgłoszonych przez skarżącego do przyznania pomocy, pozwoli na stwierdzenie w sposób nie budzący wątpliwości, że wymóg ten nie został dochowany w okresie realizacji obowiązującego skarżącego programu i w prawidłowego wyliczenia kwot nienależnie pobranych przez niego płatności. Zaniechanie przez organ wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji wszystkich przesłanek faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższe stanowisko Sądu, w szczególności poprzez uzupełnienie materiału dowodowego i ustalenie stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do lat 2012 - 2015, bowiem tylko wówczas możliwa będzie ocena, czy wobec skarżącego istnieją przesłanki do zwrotu płatności za ww. lata i w jakiej wysokości. W związku z powyższym, uznając że w sprawie doszło do naruszenia w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisu art. 107 § 1 pkt 4 i 6 i § 3 k.p.a , Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.