III SA/Po 543/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Walentyna Długaszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2023 r. sprawy ze skargi D. J. na pismo Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 4 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia za utwardzenie ulicy oraz umieszczenia tablicy informacyjnej z nazwą ulicy postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu kwotę 200 (dwieście) zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Pismem z 20 marca 2023 r. D. J. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy o utwardzenie przez Gminę O. bądź wydanie zezwolenia na utwardzenie ulicy [...] w O. oraz o umieszczenie tablicy informacyjnej z nazwą tej ulicy. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że będąca własnością Gminy O., powszechnie dostępna droga składająca się z działek ew. nr [...], [...] i [...] zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.), dalej: "u.d.p.", nie została jeszcze zaliczona do dróg gminnych, ale została określona w uchwale Rady Miejskiej w O. z dnia 27 października 2021 r. nr [...] jako droga wewnętrzna i otrzymała nazwę "ulica [...]" z możliwością nadawania adresów i meldunków mieszkańcom. Zgodnie z art. 8 ust. 2 u.d.p. budowa i oznakowanie dróg wewnętrznych należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Pismem z 4 czerwca 2023 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy odmówił wydania zezwolenia na utwardzenie przedmiotowej drogi i umieszczenia tablicy z jej nazwą. W uzasadnieniu pisma wskazano, że przedmiotowa droga nie stanowi drogi publicznej, a właściciele pobliskich domów mają inny niż ulica [...] dostęp do drogi publicznej. D. J. wniósł do Sądu skargę na pismo Burmistrza Miasta i Gminy z 4 czerwca 2023 r. zarzucając naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) oraz art. 8 ust. 2 u.d.p. Skarżący uiścił wpis od skargi w wysokości 200 zł. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do jej rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej: "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego nastąpi w szczególności, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Nie każde zatem działanie podjęte przez organ gminy jest działaniem z zakresu administracji publicznej, a w związku z tym nie każde pismo organu podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu wyrażenie zgody na utwardzenie drogi wewnętrznej stanowiącej własność Gminy O. i na umieszczenie tablicy z jej nazwą nie ma charakteru czynności z zakresu administracji publicznej. Droga ta bowiem jest wprawdzie własnością gminy, lecz nie stanowi drogi publicznej, lecz drogę wewnętrzną, stąd czynności te mieszczą się w zakresie uprawnień właścicielskich gminy, a nie jej zadań z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.p. drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Drogi wewnętrzne zaś to zgodnie z art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi. Stosownie do art. 8 ust. 2 u.d.p. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Niesporne jest, że kontrolowana sprawa dotyczy drogi wewnętrznej i że położona jest ona na terenie stanowiącym własność Gminy O.. Niemniej jednak przepis art. 8 ust. 2 u.d.p. nie zobowiązuje właściciela terenu, na którym położona jest droga wewnętrzna do wydania aktu administracyjnego albo podjęcia czynności w przedmiocie budowy czy utrzymania drogi wewnętrznej bądź jej oznakowania, który to akt lub czynność mogłaby być zaskarżona do sądu administracyjnego. Korzystanie z dróg wewnętrznych podlega regulacji prawa cywilnego, w tym przepisom o ochronie prawa własności (por.: wyroki o sygn. akt I OSK 1423/10 i II SA/Kr 2223/99 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"). Co więcej, w orzecznictwie zauważa się, że powyższe dotyczy nie tylko utrzymania dróg wewnętrznych, ale i dróg publicznych (por.: prawomocne postanowienie o sygn. akt III SAB/Gd 31/20 - dostępne w CBOSA). Taka inicjatywa należy do sfery zarządzania i konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, a nie do czynności nakazanych prawem. Skoro organ nie jest zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności w danym przedmiocie, skarga została wniesiona w sprawie niepodlegającej właściwości sądu administracyjnego (por.: prawomocne postanowienie o sygn. akt II SA/Ol 1155/15 dostępne w CBOSA). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji postanowienia. W pkt 2 sentencji postanowienia Sąd na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania, zwracając skarżącemu kwotę w wysokości 200 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi.