III SA/Po 544/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie WSA Maria Kwiecińska WSA Małgorzata Górecka (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2007r. przy udziale sprawy ze skargi Gminnej Spółki Wodno - Melioracyjnej na decyzję Starosty z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchwał dotyczących stawek i opłat za korzystanie z urządzeń melioracji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Starosty na rzecz Gminnej Spółki Wodno-Melioracyjnej kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/M. Górecka /-/B. Koś /-/M. Kwiecińska WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia [...]r. Starosta w oparciu o art. 179 ust. 2 , 3 i 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 239, poz. 2019, ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. orzekł o nieważności podjętych przez Walne Zgromadzenie Gminnej Spółki Wodno Melioracyjnej w P. dnia [...]r. uchwał: - nr 3 w § 1 w sprawie stawek i opłat w celu wystąpienia z wnioskami do Starosty o wydanie decyzji ustalających wysokość i rodzaj świadczeń na rzecz Spółki dla osób fizycznych i prawnych nie będących członkami Gminnej Spółki Wodno- Melioracyjnej w P., - nr 7 w całości , w sprawie zmiany uchwały z dnia [...]r. dotyczącej ustalenia stawek i opłat do obliczeń świadczeń na rzecz Spółki za korzystanie z urządzeń melioracji szczegółowej na terenie działania Spółki. W uzasadnieniu powyższej decyzji z dnia [...]r. Starosta podał, iż uchwalone uchwałą nr 3 w § 1 ujednolicone stawki i opłaty nie zawierają elementów wzrostu kosztu utrzymania rowów melioracyjnych i w tym względzie powołał się na art. 22 ust. 2 Prawa wodnego. Nadto w tej uchwale zbędne są stawki kosztów uzgodnień projektów i warunków podłączenia, gdyż nie mogą one być rozstrzygane decyzyjnie przez Starostę a są one podane w innej uchwale (nr 4). Dodatkowo podano, że nie ma potrzeby uchwalania częściowych elementów do rozliczenia wzrostu kosztów utrzymania rowów a dokładna analiza winna znaleźć się w załączniku do uchwały. Co do uchwały nr 7 Starosta podał , że winna się ona ograniczyć jedynie do uchylenia przez Walne Zgromadzenie podjętej w dniu [...]r. uchwały nr 3 oraz do usunięcia skutków stosowania tej uchwały i w tym względzie odwołał się do wyroku tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2005r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwróciła się Gminna Spółka Wodno- Melioracyjna w P. - zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji Starosty z dnia [...]r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka wskazywała, że podejmując uchwałę nr 3 Walne Zgromadzenie ustaliło jedynie zasady pracy dla Zarządu Spółki umożliwiające na podstawie przyjętych ujednoliconych stawek i opłat przygotowanie stosownych wniosków do Starosty w celu rozliczenia wzrostu kosztów utrzymania rowów i wydania decyzji zgodnie z art. 171 Prawa wodnego w przedmiocie ustalenia wysokości i rodzaju świadczeń na rzecz spółki. Zdaniem spółki, ujednolicone stawki i opłaty zostały ustalone na podstawie wydatków koniecznych do poniesienia w celu zapewnienia realizacji celów statutowych w stosunku do osób fizycznych i prawnych niebędących członkami Spółki, a wprowadzających ścieki do wód albo w inny sposób przyczyniających się do wzrostu kosztów utrzymania urządzeń melioracyjnych. W ocenie Spółki, podejmując uchwałę nr 3 Walne Zgromadzenie nie naruszyło kompetencji Starosty oraz obowiązującego prawa gdyż zgodnie z art. 64 pkt 1 "a" Prawa wodnego podział kosztów jest kompetencją Starosty i jest on ustalany na wniosek właściciela wód. Spółka nadto podała, iż do wniosków w poszczególnych sprawach zostanie wykonana stosowna analiza wzrostu utrzymania poszczególnych rowów w zależności od indywidualnych parametrów i sposobu odnoszenia korzyści przez osoby fizyczne i prawne niebędące członkami Spółki. Co do podnoszonego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosty zarzutu zbędności określania w uchwale nr 3 stawek kosztów uzgodnień projektów i warunków podłączenia, Spółka wskazała, iż pełnią one jedynie funkcję informacyjną . Co do uchwały nr 7 , Spółka podała, że w związku z wydanym przez tutejszy Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] października 2005r. w sprawie [...] , dążąc do uporządkowania spraw dotyczących uchylonej w części uchwały nr 3 z dnia [...]r. podjęła ona działanie wprowadzając do niej zmianę uchwałą nr 7 z [...]r. Uchwalone tą uchwałą stawki są takie, aby pozwalały na utrzymanie w należytym stanie urządzeń melioracji wodnych będących we władaniu Spółki zgodnie z art. 77 Prawa wodnego. Ta uchwała nie narusza- w ocenie Spółki- stanu prawnego oraz statutu Spółki i należy do kompetencji Walnego Zgromadzenia. Decyzją z dnia [...]r. Starosta utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]r. W uzasadnieniu podał, iż powołane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisy art. 170 i 173 Prawa wodnego jak i § 11 i 12 statutu Spółki nie dają kompetencji Zarządowi Spółki do ustalania wysokości składek i innych świadczeń innym osobom aniżeli członkom Spółki, stąd – w ocenie organu- naruszenie przepisów Prawa wodnego oraz postanowień statutu, co uprawnia Starostę do stwierdzenia w myśl art. 179 ust. 2 Prawa wodnego o nieważności uchwały nr 3. Nadto – zdaniem Starosty- wniosek zarządu nie zawiera żadnych elementów wskazujących na to w jakim stopniu nastąpił wzrost kosztów utrzymania urządzeń melioracji szczegółowej za odnoszenie korzyści z urządzeń Spółki przez osoby i jednostki organizacyjne niebędące członkami Spółki. Dodatkowo Starosta podniósł i to, że ujednolicone stawki i opłaty za podstawę nie biorą wzrostu kosztów utrzymania rowów melioracyjnych lecz podają stawki odprowadzania wód opadowych z powierzchni dachów, dróg utwardzonych itp., bez uzasadnienia co do podstawy tych obliczeń. Zdaniem Starosty Spółka sama powinna obliczyć zwiększony koszt konserwacji rowu melioracyjnego, zaś podane w uchwale nr 3 ujednolicone stawki i opłaty zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2005r. Co do zarzutów odnoszących się do uchwały nr 7 Starosta podał, iż także uchwalone tą uchwałą stawki i opłaty dla osób fizycznych i prawnych niebędących członkami Spółki nie wchodzą w zakres kompetencji organów Spółki bowiem należą do zakresu kompetencji Starosty. Obecnie skargę na decyzję Starosty z dnia [...]r. wniosła Gminna Spółka Wodno- Melioracyjna w P. żądając jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...]r. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumentację podaną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Starosta wskazał, iż nie znalazł podstaw do zmiany swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, albowiem zaskarżone orzeczenie z dnia [...]r. nie powinno się ostać w obrocie prawnym. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżąca Spółka żądała uchylenia decyzji Starosty z dnia [...]r. jak i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...]r. podając jako uzasadnienie swojego żądania merytoryczne argumenty. Sąd orzekający zauważa jednak, iż w omawianej sprawie starosta na podstawie art. 179 Prawa wodnego decyzją z dnia [...]r. orzekł o nieważności przedmiotowych uchwał i ta decyzja- zgodnie z art. 179 ust. 4 Prawa wodnego jest decyzją ostateczną. Ustęp 4 art. 179 Prawa wodnego zawiera stwierdzenie, że decyzja orzekająca o nieważności uchwały jest ostateczna bez jednoczesnego wskazania zawartego w końcowej części zdania, że od tej decyzji przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z tego też względu- jak stwierdza komentator ustawy Prawo wodne J.S. ( Prawo wodne. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis. Warszawa 2006. Wydanie 2, komentarz do art. 179, s. 372)- omawiany przepis może nasuwać trudności interpretacyjne, gdyż jest on zredagowany zbyt zwięźle bo wątpliwość w tej sprawie może się pogłębiać przy uwzględnieniu dalszej części przepisu art. 179 ust. 4, który stanowi, że gdy uchwała organu spółki została uchylona, spółce wodnej przysługuje uprawnienie do zgłoszenia wniosku do starosty o ponowne rozpatrzenie sprawy i po wyczerpaniu tego ponownego toku rozpoznania sprawy przez ten sam organ- skarga do sądu administracyjnego. Jednak- jak dalej stwierdza tenże komentator- z takiego ujęcia treści omawianego przepisu należy wnioskować, że ponowne rozpatrzenie sprawy może wchodzić w grę tylko wówczas, gdy uchwała organu spółki została uchylona przez starostę i po ponownym jej rozpoznaniu w trybie samokontroli dokonanej przez starostę tryb ten zastępuje drugą instancję, a dopiero po zakończeniu tego ponownego rozpoznania sprawy otwiera się droga do sądowej kontroli. Z kolei w sytuacji, gdy starosta orzekł o nieważności uchwały, w takim przypadku decyzja stwierdzająca nieważność uchwały nie podlega takiej wewnętrznej kontroli jak decyzja uchylająca uchwałę i ustawodawca uznając ją za ostateczną, wyłącza ją tym samym spod kontroli wewnętrznej starosty. Tak więc wskutek przyznania decyzji stwierdzającej nieważność uchwały cech ostateczności, podlega ona wyłącznie zaskarżeniu do sądu administracyjnego bez potrzeby zamieszczenia wzmianki w przepisie o takiej zaskarżalności. Sąd orzekający przychyla się do podanej powyżej interpretacji przepisu art. 179 ust. 4 Prawa wodnego dokonanej przez powołanego w tej części uzasadnienia komentatora, Jana Szachułowicza, profesora prawa Uniwersytetu Warszawskiego i sędziego Sądu Najwyższego w stanie spoczynku. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja z dnia [...]r. została wydana bez podstawy prawnej bowiem decyzja z dnia [...]r. była decyzją ostateczną i od niej przysługiwała jedynie skarga do sądu administracyjnego. Jest to wyłączenie prawa odwołania od decyzji administracyjnej i stanowi to wyłom od zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 127 k.p.a.. Z przepisu tego wynika, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji jest dwuinstancyjne. Niemniej zgodnie z komentarzem do art. 127 k.p.a. (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz B. Adamiak/ J. Borkowski. Wydawnictwo C. H. Beck. Warszawa 2005. 7 wydanie, s. 566-567) jedynie od każdej decyzji nieostatecznej służy odwołanie. W omawianej sprawie natomiast decyzja z dnia [...]r. była decyzją ostateczną. Sąd Najwyższy w uchwale w składzie 7 sędziów z 1.12.1994r. (III AZP 8/94, OSN 1995 Nr 7, poz. 82) stwierdził, iż wyłączenie prawa odwołania od decyzji jako wyłom zasady dwuinstancyjności musi być ustanowione wprost ( art. 78 Konstytucji RP), zaś w przypadku wątpliwości interpretacyjnych co do dopuszczalności odwołania od decyzji należy przyjąć, że prawo to przysługuje. W omawianej sprawie- zdaniem Sądu orzekającego- skoro przepis szczególny jakim jest ustawa Prawo wodne w art. 179 ust. 4 mówi, że decyzja stwierdzająca nieważność uchwał w całości lub w części jest ostateczna , to tym samym należy uznać, iż nie ma wątpliwości, że od takiej decyzji nie przysługuje odwołanie czy też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Konkludując powyższe strona skarżąca niezadowolona z treści decyzji ostatecznej z dnia [...]r. może wnieść na tę decyzje skargę do sądu administracyjnego. Zważyć jednak należy, iż zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie i termin ten w omawianej sprawie już upłynął stronie skarżącej. Niemniej strona nie może ponosić ujemnych skutków błędnego jej pouczenia i z tych względów wraz ze skargą winna złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi (art. 86 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.), przy czym należy wskazać i na to, iż pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 87 § 1 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.). Takim momentem ustania przyczyny uchybienia terminu do wniesienia skargi będzie w omawianej sprawie dzień doręczenia stronie skarżącej niniejszego uzasadnienia. Dopiero bowiem od tego dnia ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Starosty z dnia [...]r. Biorąc powyższe pod uwagę i uznając, iż zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzeczono o jej nieważności. O wstrzymaniu wykonania decyzji oraz o kosztach orzeczono na podstawie art. 152 i 200 wyżej powołanej ustawy. /-/ M. Kwiecińska /-/ B. Koś /-/ M. Górecka