III SA/Po 545/19

Dnia 6 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak (spr.) WSA Marek Sachajko Protokolant: st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi (...) sp. z o.o. w P. na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 31 maja 2019r. nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz strony skarżącej (...) Sp. z.o.o w P. kwotę (...) zł ((...)złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 12 maja 2016 roku o sygn. akt III SA/Po 1161/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi (..._ Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia (...) roku w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia (...) stycznia 2015 roku. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że zwrotu płatności rolnośrodowiskowej został uregulowany w §39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 roku. Zgodnie z powołanym przepisem, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi m.in. w przypadku braku realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w związku z nieprzestrzeganiem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami rozporządzenia. Zwrotowi podlega też część płatności przyznanej w ramach danego wariantu jeżeli rolnik nie przestrzega wymogów w ramach wariantu określonego pakietu (§ 39 ust. 2 pkt. 1 powołanego rozporządzenia). Sąd wskazał jednocześnie, organy obu instancji nie omówiły dokładnie w uzasadnieniach swoich decyzji ustalonych okoliczności faktycznych sprawy w kontekście przepisu §39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 roku. Sąd uznał, że przedwczesne i zbyt dowolne jest stanowisko, że nieprzestrzeganie wymogów do wariantu 3.1.2, a konkretnie naruszenia zakazu koszenia części działki rolnej, mieści się w kategorii niespełnienia obowiązków i kryteriów określonych w art. 18 rozporządzenia Komisji nr (...) Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G., po rozpoznaniu sprawy po raz czwarty (po wyroku WSA w Poznaniu oraz po decyzjach Dyrektora W. o Oddziału Regionalnego ARiMR w P.z dnia 24 (...) lutego 2017 roku oraz (...) października 2018 roku), decyzją z dnia (...) stycznia 2019 roku, ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności za lata 2011-2012 z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego na kwotę (...)zł. Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa do odwołania. Strona zażądała uchylenia zakwestionowanej decyzji oraz umorzenia postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w P., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia (...) maja 2019 roku, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. (...) Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Parzęczewie, reprezentowane przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystało z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. podnosząc, że kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem: - art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odstąpieniu od oceny wszystkich przesłanek warunkujących możliwość domagania się zwrotu udzielonych płatności rolnośrodowiskowych, czyli bez wskazania okoliczności faktycznych dotyczących rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności i ustalenie kwoty do zwrotu płatności rolnośrodowiskowej za lata 2011-2012 poprzedzające rok, w którym doszło do stwierdzenia nieprawidłowości, - §38 ust. 1 i §39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. poz. 361 z późn. zm.) poprzez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu decyzji oraz wnikliwego omówienia okoliczności faktycznych sprawy w kontekście §39 powołanego rozporządzenia, - art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak dokonania oceny materiału dowodowego w kontekście ustalenia do zwrotu płatności w łącznej kwocie (...) zł za lata 2011-2012, - art. 107 §1 i §3 w związku z art. 7 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wyjaśnienia materialnoprawnych przepisów przytoczonych w sentencji decyzji oraz oceny stanu faktycznego sprawy w kontekście spełnienia przesłanek do żądania zwrotu płatności za lata 2011-2012, - art. 8 i art. 11 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji z dnia (...) stycznia 2019 roku nr (...), do której skopiowano całe uzasadnienie decyzji Kierownika ARiMR w G. z dnia (...) sierpnia 2017 roku nr (...), a która już wcześniej została uchylona przez Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P.. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 12 maja 2016 roku o sygn. akt III SA/Po 1161/15, w sposób wiążący dla organów Agencji wyjaśnił już, że nieprawidłowości w realizowaniu zobowiązania rolnośrodowiskowego, które zostały ujawnione i skutkowały umniejszeniem płatności za 2013 rok aktualizowały obwiązek weryfikacji prawidłowości wydatkowania środków publicznych za lata wcześniejsze realizowanego zobowiązania wieloletniego. Sąd jednoznacznie wskazał na konieczność oceny sprawy w aspekcie warunków zwrotu płatności wskazanych w przepisie §39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 roku. Sąd w składzie aktualnie orzekającym w niniejszej sprawie ponownie wskazuje, że podstawę prawną dla weryfikacji prawidłowości pobrania środków pomocowych za lata wcześniejsze stanowi art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2017, poz. 2137 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 1-3 rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 25, str. 8 ze zm.). Jednak przepis art. 18 powołanego powyżej rozporządzenia nr 65/2011 nie stanowi samoistnej podstawy prawnej nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Ten przepis należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. Mimo braku w przepisach rozporządzenia nr 65/2011 wskazania wprost na potrzebę wydania przez państwo członkowskie przepisów wykonawczych z aktu tego pośrednio wynika konieczność wydania przepisów krajowych, bez których nie ma możliwości zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia wspólnotowego (porównaj wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2017 roku o sygn. akt II GSK 667/17, Lex nr 2357173). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 12 maja 2016 roku o sygn. akt III SA/Po 1161/15, w sposób wiążący dla organów Agencji wskazał również, że w odniesieniu do zobowiązań rolnośrodowiskowych kontrolowanej sprawy taką rolę pełnią przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013, poz. 361 ze zm.). Aktualnie wyjaśnić zatem należy, że sankcje określone w §38 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku dotyczą płatności za ten rok, w którym stwierdzono nieprawidłowość, natomiast sankcje określone w §39 tego rozporządzenia odnoszą się do zwrotu płatności przyznanych w poprzednich latach (porównaj wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2017 roku o sygn. akt II GSK 1281/17, Lex nr 2399471). Wskazując na powyższe Sąd w składzie aktualnie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko strony skarżącej, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 7 i art. 107 §3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018, poz. 2096 ze zm.) w związku z §38 ust. 1 i §39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013, poz. 361 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 1-3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 25, str. 8 ze zm.). Odnosząc powyższe do realiów kontrolowanej sprawy, prawidłowości kontrolowanej decyzji, wskazać należy, że obowiązkiem procesowym organów Agencji w sprawach o zwrot płatności za lata wcześniejsze w zobowiązaniu wieloletnim jest wykazanie warunków do zastosowania sankcji zwrotu płatności, czyli jednoznacznego wskazania podstawy prawnej, w tym także prawa krajowego, która przewiduje zwrot płatności oraz wykazania, że w rozstrzyganej sprawie zaistniały okoliczności warunkujące ustalenia konsekwencji finansowych ponad pomniejszenie płatności za dany rok. Nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli na miejscu o symbolach L10N2000, L19N2000, L7N2000 dotyczyły braku koszenia, nieprawidłowego koszenia lub koszenia działki w nieodpowiednim terminie. Płatności za 2013 do działek, na których stwierdzono nieprawidłowości zostały pomniejszone: o 100% dla nieprawidłowości L7, o 80% dla nieprawidłowości L10 oraz o 50% dla nieprawidłowości L9. W podstawach prawnych decyzji o zwrocie płatności rolnośrodowiskowej za 2011 i 2012 rok Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G.wskazał przepis §38 ust. 1 i §39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia bez podania dokładnej nazwy aktu prawnego. Jak to wynika z okoliczności sprawy i treści uzasadnienia, niewątpliwie chodzi o rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013, poz. 361 ze zm.). Wyjaśniając zasadność wydania orzeczenia o zwrocie płatności za lata 2011i 2012 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, że "Termin koszenia łąk jest jednym z ważnych czynników decydujących o ilości i jakości pasz z użytków zielonych. Niepozostawienie powierzchni niewykoszonej o odpowiedniej wielkości doprowadzić może do zubożenia występujących cennych gatunków roślin. Zbiór w nieodpowiedniej fazie rozwojowej może być przyczyna ekspansji lub ustępowania roślin z łąk. Reasumując, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. stoi na stanowisku, że brak zachowania odpowiednich warunków i wymogów zobowiązania jest konsekwencją niewywiązywania się z podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego" Organ odwoławczy w całości zaakceptował stanowisko organu I instancji. Po analizie treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz uzasadnienia poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje, że w kontrolowanej sprawie w sposób jednoznaczny ujawnia się brak ustaleń, co do okoliczności faktycznych innych niż te, które zostały już skonsumowane decyzją o pomniejszeniu płatności za rok 2013. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w całości zaakceptował podstawę faktyczną dla zwrotu kwot już wypłaconych z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oraz w całości zaakceptował argumentację dotycząca zasadności wydania decyzji o zwrocie. Przy czym w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ odwoławczy w żadnym zakresie nie dokonał odniesienia stanu faktycznego kontrolowanej sprawy do przepisów krajowych ustanawiających podstawy prawne zwrotu pobranych płatności, w tym do przepisów §38 ust. 1 i §39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego powołanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Grodzisku Wielkopolskim, jako podstawy prawne wydania decyzji o zwrocie płatności rolnośrodowiskowej za lata 2011 i 2012. Brak wypowiedzi organu odwoławczego w powyższym zakresie stanowi o naruszeniu prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wiadomo bowiem, czy Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uznał, że w sprawie zachodzą tylko okoliczności zwrotu określone w §39 ust. 2 pkt 2 powołanego powyżej rozporządzenia rolnośrodowiskowego, czy może bezprawnie rozszerzyły zakres stosowania sankcji zwrotu, o którym mowa w §39 rozporządzenia (czyli w odniesieniu do poprzednich lat), także do okoliczności wymienionych w §38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a jako wystarczającą podstawę dla takiego "rozszerzenia" przyjął przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Wydanie decyzji ustalającej zwrot płatności wymaga jednoznacznego ustalenia przez organy Agencji, że wypłacone beneficjentowi środki pieniężne były środkami nienależnymi lub nadmiernie pobranymi. Warunek ten zostaje spełniony wówczas, gdy organ wykazuje zaistnienie okoliczności faktycznych o cechach przesłanek zastosowania sankcji zwrotu pobranych płatności. Nieprawidłowości ujawniane przy rozpoznawaniu wniosku pomocowego za rok 2013 prowadziły do umniejszenia płatności. Natomiast przedmiotem decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych środków pomocowych za lata 2011-2012 jest zwrot środków wypłaconych skarżącemu w latach wcześniejszych z uwagi na najogólniej rzecz ujmując brak realizacji programu rolnośrodowiskowego. Stwierdzenie nieprawidłowości uzasadniających wydanie decyzji o pomniejszeniu płatności za 2013 rok może aktualizować warunki do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu płatności za lata wcześniejsze w sytuacji zobowiązania wieloletniego. Niemniej przesłanki wydania decyzji o zwrocie płatności (§39 powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku) wskazują, że rozstrzygnięcie o zwrocie płatności za lata wcześniejsze należy wydać dopiero wówczas, gdy ujawnione nieprawidłowości stanowią o trwałym, w wymiarze wieloletnim, braku realizacji celów programu rolnośrodowiskowego. Nieprawidłowości, które stanowiły podstawę do umniejszenia płatności za dany rok, mogą stanowić podstawę do wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności za lata wcześniejsze, ale warunkiem wydania rozstrzygnięcia o zwrocie płatności jest wykazanie zaistnienia przesłanek określonych w przepisach rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013, poz. 361 ze zm.), które ustanawiają warunki do zwrotu płatności. Taka wykładnia opiera się na założeniu, że mogą wstępować przypadki, w których pomniejszenie płatności jedynie w danym roku jest nieadekwatne, bo nie konsumuje rozmiaru i ciężaru ujawnionych nieprawidłowości z punktu widzenia realizacji wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy skarżony organ będzie miał na uwadze, że opis ujawnionych nieprawidłowości musi zostać uzupełniony o wykazanie, przewidzianych przepisami krajowymi, warunków stosowania sankcji zwrotu płatności, co jest równoważne z wykazaniem, że sankcja ograniczenia płatności za dany rok nie jest adekwatna do ciężaru ujawnionych nieprawidłowości (zasada proporcjonalności sankcji). Organ będzie miał na uwadze, że wydanie rozstrzygnięcia o zwrocie płatności za lata 2011-2012 na podstawie art. 18 ust. 1-3 rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku i w oparciu o okoliczności faktyczne uzasadniające pomniejszenie płatności za dany rok, ale z pominięciem przepisów krajowych ustanawiających warunki dla zwrotu płatności (w szczególności §39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku), jest działaniem podejmowanym z naruszeniem zasady praworządności (art. 6 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego). Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 i art. 205 §2 z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w pkt 1 i pkt 2 sentencji wyroku. Wpis od skargi wynosił (...) zł, a opłata skarbowa od pełnomocnictwa to (...) zł. Wysokość wynagrodzenia adwokata z wyboru ((...) zł) została ustalona zgodnie z §14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z §2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015, poz. 1800 ze zm.).