III SA/Po 546/19

Dnia 13 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi T. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] czerwca 2019 roku nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Dnia [...] lipca 2018 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...]. wpłynął wniosek T. G. o umorzenie należności z tytułu składek. Decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] ZUS oddział w [...]., wskazując na art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 z późn. zm., dalej jako u.s.u.s.) odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w łącznej kwocie [...]zł na: a) ubezpieczenia społeczne za okres od marca 2008 r. do lutego 2009 r. w łącznej kwocie [...]zł w tym należność główna - [...] zł i odsetki naliczone na [...] lipca 2018 r. - [...] zł, b) ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2008 r. do lutego 2009 r. w łącznej kwocie [...]zł w tym należność główna - [...] zł i odsetki naliczone na [...] lipca 2018 r. - [...] zł. Uzasadniając decyzję organ napisał, że wnioskodawczyni od kwietnia 1991 r. do sierpnia 2018 r. prowadziła działalność gospodarczą, w zakresie sprzedaży detalicznej prowadzonej w niewyspecjalizowanych sklepach z przewagą żywności, napojów i wyrobów tytoniowych. Nie zatrudniała pracowników. Od [...] sierpnia 2018 r. pobiera rentę rodzinną oraz dodatek pielęgnacyjny, łącznie do wypłaty [...] zł. Nie posiada dochodu z innych źródeł; prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. W "oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej" wykazała stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem w kwocie [...]zł z tytułu opłat eksploatacyjnych oraz [...] zł z tytułu kosztów związanych z leczeniem. Poza zobowiązaniami składkowymi nie posiada innych zobowiązań pieniężnych. Do wniosku zostało dołączone, między innymi, orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] października 2018 r., że wnioskodawczyni jest niezdolna jest do samodzielnej egzystencji, do [...] grudnia 2019 r. Dalej ZUS napisał, że zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Nieściągalność zgodnie z art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. zachodzi w przypadku, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność miesięcznego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu Ordynacji podatkowej; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Dalej organ ocenił, że wobec wnioskodawczyni nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne, zaś z przyczyn oczywistych, nie ma zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Zadłużenie jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Należności zostały objęte egzekucją. [...] stycznia 2006 r. dokonano zajęcia świadczenia emerytalno-rentowego za okres od 8/2004-10/2005. Z uwagi na zbieg egzekucji tytuły wykonawcze zostały przekazane do Naczelnika Urzędu Skarbowego w celu ich realizacji. [...] kwietnia 2006 r. wnioskodawczyni zawarła z Zakładem umowę o rozłożenie na raty należności z tytułu składek i spłaciła należności. W dniu [...] kwietnia 2012 r. nastąpiło wszczęcie postępowania egzekucyjnego za okres 1/2008-6/2010. Nie zastosowano środka egzekucyjnego z uwagi na układ ratalny oraz złożony przez wnioskodawczyni wniosek o abolicję. Dalej organ wskazał, że wnioskodawczyni jest właścicielką nieruchomości i Zakład ma możliwość odzyskania należności, w postępowaniu egzekucyjnym. Powyższe ma uniemożliwiać pozytywne rozstrzygnięcie wniosku, na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Z kolei umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności zostało określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wydanym na tej podstawie rozporządzeniu. Przepisy te zobowiązują płatnika do wykazania, że ze względu na sytuację rodzinną i stan majątkowy nie może opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Do sytuacji takich w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej (Dz. U. z 2003 r. Nr 141 poz. 1365, dalej jako Rozporządzenie) w szczególności zalicza przypadki: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie ma zastosowania ponieważ wnioskodawczyni nie prowadzi już działalności gospodarczej. Co do przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia to wnioskodawczyni nie wykazała, że korzysta z innych form pomocy społecznej świadczonej osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. Poza zobowiązaniami składkowymi nie posiada innych zobowiązań pieniężnych. W dniu [...] listopada 2017 r. złożyła wniosek o rozłożenie na raty należności z tytułu składek. Wniosek został wycofany. Ponownie wystąpiła o ulgę w spłacie należności w formie układu ratalnego [...] maja 2018 r. proponując spłatę w ratach po [...] zł miesięcznie. Wskazywała na pomoc rodziny w spłacie zadłużenia. Samodzielnie oceniła swoją sytuację majątkową i uznała, że jest w stanie realnie dokonać spłaty zadłużenia z tytułu składek w układzie ratalnym. Wniosek z [...] czerwca 2018 r. został pozytywnie rozpatrzony, ale wnioskodawczyni nie podpisała umowy. Działalność gospodarcza jest aktywnością profesjonalną, a ryzyko związane z jej realizacją ciąży na płatniku, który jako osoba prowadząca i monitorująca działalność gospodarczą, ponosi odpowiedzialność za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych, w tym należności z tytułu składek ZUS. Zdaniem ZUS uzasadnienie wniosku brakiem dochodu z działalności gospodarczej nie może stanowić przesłanki do umorzenia należności składkowych. Orzeczenie lekarskie stwierdzające niezdolność do samodzielnej egzystencji wydane jest do [...] grudnia 2019 r., a więc jest to okresowa niezdolność do pracy, co oznacza, że istnieje możliwość polepszenia się stanu zdrowia. Wnioskodawczyni nie wykazała konieczności sprawowania stałej opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny (zamieszkuje sama), pozbawiającej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Oznacza to – zdaniem organu - że przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia również nie ma zastosowania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wskazała na pogarszającą się sytuację zdrowotną i życiową – depresję i załamanie psychiczne. Napisała, że przewlekle choruje na niewydolność serca, nadciśnienie tętnicze, cukrzycę i tarczycę. Zadłużenie jest ciężkim obciążeniem finansowym i psychicznym. Skarżąca nie posiada żadnych perspektyw na wyleczenie. Decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] prezes ZUS, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję napisał, że nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, powtarzając ustalenia organu I instancji. Podkreślił, że decyzja odmawiająca umorzenia nie nakłada na stronę żadnych dodatkowych obowiązków, których nałożenie spowodowałoby pogorszenie obecnej sytuacji materialnej i osobistej. Rozstrzygnięcie odmawia natomiast przyznania "przywileju" polegającego na zwolnieniu z obowiązku opłacania składek. Umorzenie w konsekwencji oznaczałoby uprzywilejowanie względem innych podmiotów, które regulują zobowiązania wynikające z nieopłaconych w terminie składek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. G. napisała, że stan zdrowia wymaga przyjmowania na stałe leków. Ponadto skarżąca wskazała, że brak jest perspektyw na poprawę stanu zdrowia. Skarżąca wskazała, że przewlekle choruje na niewydolność serca, nadciśnienie tętnicze, cukrzycę i tarczycę. Po śmierci męża choruje na depresję. Zadłużenie jest ciężkim obciążeniem finansowym i psychicznym. Skarżąca nie ma żadnych perspektyw na wyleczenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Obie decyzje wydane w sprawie nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Sprawa dotyczy odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Należy wskazać, że organ, wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, podejmuje je w ramach instytucji uznania administracyjnego, o czym stanowi użyte w art. 28 u.s.u.s. sformułowanie "należności z tytułu składek mogą być w umarzane w całości lub w części". Oznacza to, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Jednak wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W przypadku zaś stwierdzenia braku przesłanek w sprawie do umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, konieczne jest uzasadnienie takiego stanowiska z powołaniem się na konkretne dowody lub fakty. Zdaniem Sądu w sprawie zabrakło nie tylko wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych, zabrakło także należytego ustalenia faktów. Ponadto organ nieprawidłowo zinterpretował treść § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia wskazując, że przesłanka wskazana w ww. przepisie nie znajduje zastosowania. Podkreślić należy, że przesłanka powyższa dotyczy - aspekcie podmiotowym - dwóch kategorii osób tj. (a) zobowiązanego lub (b) członka rodziny zobowiązanego, wskazując jednocześnie przesłanki materialnoprawne zastosowania, fakultatywnie, omawianej instytucji tj. (1) przewlekłej choroby zobowiązanego lub (2) konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Jak wynika z akt sprawy skarżąca jest wdową, ma [...] lat i legitymuje się czasowym orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] października 2018 r. o niezdolności do samodzielnej egzystencji, do [...] października 2019 r. W zaświadczeniu o stanie zdrowia skarżącej, sporządzonym [...] sierpnia 2018 r. na formularzu ZUS, lekarz napisał, że stan zdrowia chorej uległ znacznemu pogorszeniu, wskazał na niewydolność krążenia III stopnia, zmiany cukrzycowe oraz nasilone objawy choroby zwyrodnieniowej kręgosłupa i stawów oraz RZS (reumatoidalnego zapalenia stawów); lekarz ocenił, że ww. schorzenia powodują niezdolność chorej do samodzielnej egzystencji. Lekarz wskazał, że rokowania co do stanu zdrowia są niepomyślne (k. 10). Wskazać należy, że ZUS uzasadnił swoje rozstrzygnięcie - w zakresie wniosku skarżącej - na fakcie, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości, otrzymuje comiesięczne świadczenie [...] zł netto (renta rodzinna i dodatek pielęgnacyjny) i nie posiada dochodu z innych źródeł, że skarżąca nie wykazała, że korzysta z innych form pomocy społecznej świadczonej osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. Nadto ZUS utożsamił okresową niezdolność do samodzielnej egzystencji z okresową niezdolnością do pracy i uznał, że istnieje możliwość polepszenia stanu zdrowia skarżącej. Sąd podkreśla, że ZUS dokonał nieprawidłowych (w obszarze zakresu czasowego zobowiązań z tytułu zabezpieczenia społecznego) oraz niewystarczających (w obszarze ustalenia i oceny stanu zdrowia zobowiązanej) ustaleń faktycznych. Ponadto organ dokonał nieprawidłowej wykładni § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia. Skarżąca we wniosku z [...] sierpnia 2018 r. zaznaczyła, że wnosi o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek, wskazując w uzasadnieniu wniosku okres od marca 2008 do lutego 2009 roku. Lektura obu decyzji wydanych w sprawie każe stwierdzić, że ZUS nie wykazał należycie, z którego okresu pochodzą nieopłacone składki. W sentencji decyzji organu I instancji wymieniono ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za okres od marca 2008 do lutego 2009 roku, ale w uzasadnieniu tejże decyzji wymieniono okres od stycznia 2008 do czerwca 2010 roku. Organ wyższego stopnia nie wyjaśnił opisanej rozbieżności, zaś akta załączone do skargi nie zawierają dokumentów dotyczących okresów nieopłaconych składek. Sąd stwierdza, że z akt administracyjnych nie wynika jednoznacznie wysokość zadłużenia skarżącej oraz okres powstania zobowiązań. Zaskarżona decyzja zawiera sformułowania o dużym stopniu ogólności dotyczące utrzymania w mocy decyzji I instancji, uzupełnione ustaleniami organu I instancji. Nie można zatem uznać, że ZUS wydając zaskarżoną decyzję ponownie, zgodnie z regułami procesowymi, rozpoznał sprawę. Nadto nie można uznać, że organ wyczerpująco ustalił stan zdrowotny i majątkowy skarżącej. Co do stanu zdrowia skarżącej to nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko ZUS, że stan zdrowia czasowo niezdolnej do samodzielnej egzystencji blisko [...] skarżącej to wyłącznie okresowa niezdolność do pracy, skoro lekarz skarżącej w zaświadczeniu o stanie zdrowia napisał, że stan zdrowia skarżącej uległ znacznemu pogorszeniu. Sąd podziela stanowisko, że postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek unormowane w art. 28 u.s.u.s. dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie tym postępowaniem należności, które wygasły na skutek przedawnienia. Tymczasem ZUS nie poczynił w zaskarżonej decyzji, jak również w decyzji ją poprzedzającej, żadnej analizy w zakresie ewentualnego przedawnienia przedmiotowych składek; rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wtedy, gdy należności, których umorzenia domaga się zobowiązana, nie uległy przedawnieniu. Badanie kwestii czy zobowiązanie z tytułu niezapłaconych składek nie uległo przedawnieniu, mieści się w granicach sprawy o umorzenie należności (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 19 lipca 2017 r., III SA/Po 329/17; CBOSA). Ponownie prowadząc postępowanie ZUS zobowiązany będzie do ustalenia (a) aktualnego stanu zdrowia, (b) aktualnego statusu majątkowego skarżącej oraz (c) stanu rodzinnego. Oceny co do możliwości polepszenia stanu zdrowia muszą znaleźć odzwierciedlenie w opinii lekarza. Sąd podkreśla, że ewentualne wątpliwości w powyższym zakresie ZUS powinien starać się eliminować poprzez zapytanie skarżącej, która w toku postępowania starała się udokumentować swoje twierdzenia. Przykładowo, okoliczność że skarżąca nie korzysta z form pomocy społecznej świadczonej osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej może oznaczać nie tyle samowystarczalność finansową skarżącej, ale np. pomoc rodziny czy osób bliskich skarżącej w utrzymaniu. W tym zakresie skarżąca powinna złożyć aktualne, wyczerpujące wyjaśnienia, których zakres określi ZUS, biorąc pod uwagę przedmiot niniejszego postępowania. Strona zobowiązana będzie m.in. do wskazania zarówno źródeł wydatków (związanych m.in. z kosztami życia, leczenia), przedstawienia – w miarę możliwości - dowodów na ich poniesienie jak również osiąganych dochodów. Dopiero bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny będzie stanowił podstawę do dokonania aktu subsumcji i wydania prawidłowej decyzji w zakresie wniosku skarżącej. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, uchylając obie decyzje wydane w niniejszej sprawie administracyjnej.