III SA/Po 549/18

Dnia 4 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant: St. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] lipca 2018r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017 I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę [...]- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], wskazując na art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1856), art. 67, art. 68 ust. 1, art. 70 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, z późn. zm.), art. 19 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48, dalej jako rozporządzenie (UE) nr 640/2014), § 2-3, § 9, § 10 pkt 3, § 11-12, § 13a, § 18 ust. 1 pkt 1, § 18 ust. 3, § 20 ust. 1, § 26 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. S. (dalej jako wnioskodawczyni, skarżąca) o przyznanie płatności na rok 2017, w ramach działania Program rolnośrodowiskowy PROW 2007-2013 - przyznał wnioskodawczyni płatność rolnośrodowiskową na rok 2017 w łącznej wysokości [...] zł, w tym: a. wariant [...] w wysokości [...] zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę [...]zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia, b. wariant [...] w wysokości [...] zł. Od powyższej decyzji wnioskodawczyni złożyła odwołanie. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej jako K.p.a.), w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2137) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję organ napisał, że wnioskodawczyni w dniu [...] maja 2017 r., zgodnie z § 23 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, wystąpiła o przyznanie kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017, za realizację pakietu: [...]. Do płatności w ramach wariantu [...] zadeklarowano działkę rolną oznaczoną jako A1, leżącą na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz [...], do płatności w ramach wariantu [...] zadeklarowano działkę rolną oznaczoną jako A2 leżącą na dz. nr [...] - województwo wielkopolskie, powiat [...]. Gospodarstwo rolne wnioskodawczyni zostało wytypowane do kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni w sprawie obszarowej. Przedmiotowa kontrola została przeprowadzona w dniach [...] września 2017 r. metodą FOTO przez wykonawcę zewnętrznego: [...]. Podczas kontroli został sporządzony raport z czynności kontrolnych nr [...], dopuszczony przez organ I instancji postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. W raporcie stwierdzono, że: a. działka oznaczona we wniosku o płatności literą "A1", gdzie zadeklarowano wariant [...] na dz. nr [...] oraz [...] na obszarze 7,62 ha, została zmierzona i według sporządzonego raportu z czynności kontrolnych stwierdzono, że przedmiotowa wielkość działki jest mniejsza od deklarowanej i wynosi 6,60 ha, co odnotowano kodem błędu DR13+. Kontrolujący wykonujący pomiar dla przedmiotowej działki zastosowali również kod DR52, tj. stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania oraz DR53, tj. stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania; b. działka rolna oznaczona we wniosku o płatności literą "A2", gdzie zadeklarowano wariant [...] na dz. nr [...] na obszarze 2,33 ha, została zmierzona i według sporządzonego raportu z czynności kontrolnych stwierdzono, że przedmiotowa wielkość działki jest większa od deklarowanej i wynosi 2.64 ha, co odnotowano kodem błędu [...] Kontrolujący wykonujący pomiar dla przedmiotowej działki zastosowali również kod DR52, tj. stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania, kod DR53, tj. stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania oraz kod DR49, tj. do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego. Dokumentację rozszerzono przez wykonanie szkicu kontrolowanych działek rolnych, sporządzonego na wydrukach ortofotomapy, obrazujących lokalizację ww. działek rolnych. Podczas kontroli wykonano również fotografie. Raport z czynności kontrolnych został przesłany wnioskodawczyni przesyłką poleconą w dniu [...] marca 2018 r., doręczoną w dniu [...] marca 2018 r. Wniosek wytypowany został również do kontroli na miejscu w zakresie wymogów wzajemnej zgodności. Kontrola została przeprowadzona w dniach [...] sierpnia – [...] września 2017 r. Wyniki udokumentowano w raporcie, zgodnie z którym nie stwierdzono niezgodności w przestrzeganiu norm i wymogów w zakresie wzajemnej zgodności. Wnioskodawczyni została powiadomiona o kontroli. Organ wskazał, że raport został przesłany wnioskodawczyni przesyłką poleconą za potwierdzeniem odbioru, doręczoną [...] października 2017 r. Organ wyższego stopnia ocenił, że postępowanie organu I instancji było prawidłowe i oparte w całości na zgromadzonej dokumentacji oraz zastosowaniu w sposób właściwy przepisów prawa. Organ I instancji przyznał płatność za realizację wariantu [...] do powierzchni deklarowanej, wynoszącej 2,33 ha. Natomiast w przypadku wariantu [...] powierzchnia stwierdzona podczas kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni wyniosła 6,60 ha. Różnica między powierzchnią deklarowaną (kwalifikowaną) a powierzchnią stwierdzoną w wariancie [...] wynosi 1.02 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach wariantu [...] a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu wynosi 15,45%. Zgodnie z art. 19 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, a różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru stwierdzonego, pomoc przyznaje się do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Mając na uwadze powyżej przytoczone przepisy płatność rolnośrodowiskowa w ramach wariantu [...] została przyznana do powierzchni 4,56 ha. Organ wyższego stopnia wskazał, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia miały ustalenia kontroli przeprowadzonej metodą FOTO. Wiarygodność tych danych została zweryfikowana i opisana przez inspektorów terenowych w raporcie z czynności kontrolnych, zgodnie z którym stwierdzono niezgodności; raport został dopuszczony jako dowód na podstawie art. 75 §1 K.p.a. Dalej organ podkreślił, że na stronie 4 raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni zawarto pouczenie o prawie do zgłoszenia umotywowanego zastrzeżenia na piśmie co do ustaleń w nim zawartych, do dyrektora oddziału regionalnego ARiMR, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę złożenia wniosku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Raport z czynności kontrolnych został przesłany wnioskodawczyni przesyłką poleconą w dniu [...] marca 2018 r. i doręczony [...] marca 2018 r. Zgodnie z zebranym materiałem dowodowym strona nie zgłosiła zastrzeżeń do raportu z czynności kontrolnych. Organ wyższego stopnia ocenił, że ustalenia inspektorów zostały przyjęte przez wnioskodawczynię do wiadomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. S. wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz wydanie prawidłowej decyzji przyznającej płatność stosownie do złożonego wniosku. Zarzuciła wydanie decyzji na podstawie rzekomych ustaleń pokontrolnych, z których raportu nie dostarczono skarżącej, a co za tym idzie skarżąca nie mogła się ustosunkować szczegółowo (merytorycznie) do tego raportu. Nadto zarzuciła oparcie decyzji wyłącznie na wątpliwych wynikach ww. kontroli, pomimo oczywistej sprzeczności jej wyników z ekspertyzą przyrodniczą, planem działalności rolnośrodowiskowej na lata 2014-2019 oraz danymi pochodzącymi również od ARiMR, zawartymi we wniosku spersonalizowanym wraz z kartą informacyjną na rok 2017. Uzasadniając skargę skarżąca napisała, że powierzchnia całkowita działki wynosi 10,62 ha, podzielona na dwie części, na których realizuje dwa różne programy rolnośrodowiskowe. Działka A1 o pow. 7,62 ha, którą zgodnie z ekspertyzą botanika skarżąca kosi w 20%, oraz działka A2 o pow. 2,33 ha, którą skarżąca kosi w 90%, również zgodnie z ekspertyzą przyrodniczą oraz planem rolnośrodowiskowym. Realizacja programu jest pięcioletnia, a bieżący rok jest ostatnim rokiem programu. Zmniejszenie powierzchni działki, której skarżąca nie kosi z 7,62 ha do 6,6 ha jest dla skarżącej kompletnie niezrozumiałe, sprzeczne z ekspertyzą, planem rolnośrodowiskowym pięcioletnim oraz powierzchnią co roku przekazywaną skarżącej przez ARiMR. Skarżąca negatywnie oceniła fakt powiększenia działki A2 do 2,64 ha. Skarżąca wskazała też, że pomimo iż sumaryczna powierzchnia została zmniejszona o 0,71 ha, co przy płatności [...] pln/ha dawałoby kwotę [...]pln, w ramach sankcji potrącono skarżącej kwotę [...]pln, co przy skromnym dochodzie rolnika ma wymiar nękania. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, określanej dalej "P.p.s.a.") w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi wydanie decyzji w oparciu o raport z czynności kontrolnych na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni w sprawie obszarowej – w gospodarstwie skarżącej. Skarżąca konsekwentnie twierdzi, że nie otrzymała ww. raportu, a w związku z tym nie mogła zakwestionować ustaleń w nim zawartych. W aktach organu I instancji znajduje się raport z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni w gospodarstwie skarżącej (k. 13-10). W raporcie wskazano: rodzaj kontroli: zasadnicza; zasięg kontroli: całe gospodarstwo; metoda kontroli: FOTO; daty rozpoczęcia i zakończenia wizytacji terenowej: [...] września 2017 r.; wykonawca kontroli: [...]; osoby realizujące kontrolę: N. K., D. M. (k. 13). W aktach sprawy nie ma dowodu doręczenia skarżącej raportu, przez jakikolwiek z organów ARiMR, chociaż to Wielkopolski Oddział Regionalny ARiMR prowadził kontrolę i to ARiMR zatwierdził ten raport. W aktach znajduje się dokument elektroniczny wygenerowany z sytemu Poczty Polskiej, zgodnie z którym nadawca: N. K., na rzecz [...], nadał w [...] przesyłkę firmową poleconą do adresata: M. S., na adres: [...], numer nadania [...] (k. 9). Nadto znajduje się wydruk ze strony internetowej Poczty Polskiej (śledzenie przesyłek, tzw. tracking), że przesyłka o ww. numerze, nadana w [...], została doręczona w dniu [...] marca 2018 r., w [...] (k. 15). Sąd zaznacza, że ww. adres został wskazany przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 39 K.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1481 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 650, 1118 i 1629), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Doręczenie jest czynnością procesową organu administracji publicznej (tutaj: ARiMR), z którą przepisy wiążą skutki prawne, jego ustawowym obowiązkiem. Z kolei pismem w rozumieniu przepisu będzie wezwanie, zawiadomienie, protokół, każdy inny dokument, jak również sporządzona na piśmie decyzja czy jej odpis, odpis ugody, postanowienie (J. Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11. Wydanie. Warszawa 2011, s. 240; komentarz do art. 39). Odnośnie czynności kontrolnych przeprowadzanych przez Agencję - jak wynika z treści raportu - w trybie art. 37 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 308 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1312, dalej jako ustawa o płatnościach), zgodnie z przywołanym przepisem, po doręczeniu raportu rolnikowi, który nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie co do ustaleń w nim zawartych dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w raporcie osobie, która go sporządziła (co w przypadku analizowanej kontroli nie miało miejsca, bowiem w formularzu zaznaczono, że nie powiadomiono o kontroli – k. 13). Jest oczywiste, że instytucja doręczeń urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania (np. decyzje, postanowienia) albo uczestniczenie w tych czynnościach (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel. Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego, komentarz do art. 39, nb. 1, Lex). Sąd nie ma wątpliwości, że analizowany raport z kontroli jest pismem w rozumieniu art. 39 K.p.a. który w razie konieczności przesłania rolnikowi (art. 37 ust. 8 ustawy o płatnościach) musi zostać doręczony w sposób nie budzący wątpliwości. Przede wszystkim Sąd stwierdza, że w aktach nie ma żadnego upoważnienia, z którego wynikałoby, że ARiMR mógł doręczyć raport przez N. K., przykładowo za pośrednictwem Poczty Polskiej, i to pomimo wyraźnego zasygnalizowania w odwołaniu jak i w skardze, że skarżąca nie zna treści raportu z przedmiotowej kontroli wskazując, że nie otrzymała kserokopii raportu. Sąd podkreśla, że możliwość zgłoszenia umotywowanego zastrzeżenia na piśmie co do ustaleń zawartych w raporcie jest uprawnieniem zastrzeżonym w ustawie. Rolnikowi przysługuje 14 dniowy termin na tą czynność. Mimo to organ wyższego stopnia, który jest także adresatem pisemnych zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w raporcie, nie zadbał o uzupełnienie akt sprawy. Sąd wskazuje, że wydano decyzję przede wszystkim na podstawie raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni w gospodarstwie skarżącej. Brak jest w aktach dokumentu z którego wynika, że N. K. był osobą upoważnioną do doręczenia raportu i nie ma pewności, że raport ten doręczono skarżącej. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Właściwie doręczony raport, po bezskutecznym upływie ustawowego terminu do zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń na piśmie co do ustaleń w nim zawartych może być dowodem w postępowaniu z wniosku o przyznanie płatności. Ponownie prowadząc postępowanie organ wyższego stopnia ustali lub zleci ustalenie w trybie art. 136 K.p.a., czy N. K. był osobą upoważnioną do doręczenia ww. raportu, oraz czy przesyłka została należycie doręczona, skoro w aktach sprawy znajduje się jedynie wydruk z tzw. śledzenia przesyłek i nie wiadomo, kto potwierdził doręczenie pisma swoim podpisem w dniu [...] marca 2018 r. W razie uznania, że raport nie został prawidłowo doręczony, zgodnie z zasadami proceduralnymi, organ wyższego stopnia dokona prawidłowego doręczenia raportu oraz będzie dalej prowadził postępowania w zależności od wszystkich okoliczności sprawy (ustosunkowując się do ewentualnych zarzutów wskazanych przez stronę postępowania), należycie uzasadniając swoje stanowisko. W razie udokumentowania, że raport został jednak doręczony prawidłowo w dniu [...] marca 2018 r., organ wyższego stopnia rozstrzygnie w sprawie, odnosząc się do wszystkich dowodów i twierdzeń podnoszonych przez skarżącą. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie drugim wyroku, uwzględniając uiszczony przez skarżącą wpis.