III SA/Po 553/10

Dnia 11 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: stażysta Anna Zys – Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2011 roku przy udziale sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział z dnia 25 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Funduszu Pracy. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Pismem z dnia 26 listopada 2009 r. Z. S. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P. Inspektorat w K. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Decyzją nr [...] z dnia 26 maja 2010 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Od powyższej decyzji zobowiązana złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zawiadomieniem z dnia 23 czerwca 2010 r. organ rentowy, powołując się na art. 10 § 1 k.p.a., poinformował ubezpieczoną o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w każdym stadium postępowania oraz dostarczenia dokumentów potwierdzających aktualną sytuację materialno – bytową. Decyzją nr [...] z dnia 25 czerwca 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P. Inspektorat w K. umorzył postępowanie w sprawie z wniosku Z. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Jako podstawę prawną umorzenia powołano art. 105 § 2 k.p.a. w związku z art. 123 i art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zobowiązana w dniu 25 czerwca 2010 r. skorzystała z prawa czynnego udziału strony w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto do protokołu spisanego w dniu 25 czerwca 2010 r. złożyła wniosek o umorzenie przedmiotowego postępowania. Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia Zakład przytoczył treść art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 105 § 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. S. podniosła, że nie wycofuje wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 11 czerwca 2010 r., jest on zatem nadal aktualny i wymaga rozpatrzenia. Oświadczyła, iż została wprowadzona w błąd przez pracowników ZUS-u i podpisała oświadczenie o umorzeniu w dobrej wierze. Wyjaśniła również, że w jej rozumieniu umorzenie to jest zakończenie prowadzonych przez Zakład roszczeń finansowych i innych w całości. Skarżąca wskazała ponadto, że jej wniosek z dnia 11 czerwca 2010 r. zawiera wiele wyjaśnień i pytań, które wymagają wnikliwej analizy przed podjęciem decyzji o umorzeniu całości zaległości. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. strona skarżąca dodatkowo podniosła, iż nie sporządziła osobiście pisma z dnia 25 czerwca 2010 r. tylko je podpisała, ponieważ któryś z urzędników nakazał jej podpisanie tego dokumentu, aby zakończyć sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli legalności jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 czerwca 2010 r. umarzająca postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej Z. S. z dnia 11 czerwca 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Jako podstawę umorzenia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy organ rentowy powołał art. 105 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 123 i art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Zgodnie z art. 105 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Wykładnia omawianego przepisu prowadzi do wniosku, iż reguluje on odmianę umorzenia postępowania, które nie stało się (obiektywnie) bezprzedmiotowe, lecz stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe dla strony postępowania w tym sensie, że strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Lex 2011, art. 105). Komentowany przepis określa następujące przesłanki umorzenia postępowania, które muszą być spełnione łącznie: 1) wniosek o umorzenie postępowania pochodzi od strony, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, 2) inne strony postępowania nie sprzeciwiają się umorzeniu postępowania, 3) umorzenie postępowania nie jest sprzeczne z interesem społecznym. Dodatkowo podkreślić należy, iż art. 105 § 2 wskazując na "możliwość" umorzenia przez organ postępowania stanowi fakultatywną podstawę umorzenia postępowania, nakładając jednak na organ administracji obowiązek oceny, czy wniosek strony o umorzenie postępowania zasługuje na uwzględnienie z uwagi na spełnienie warunków przewidzianych w tym przepisie. W przypadku zatem umorzenia fakultatywnego organ administracji publicznej działa na podstawie uznania administracyjnego, ale jest to uznanie ograniczone ze względu na wskazane powyżej ustawowe warunku dopuszczalności umorzenia. Wymaga ponadto podkreślenia, iż w obowiązującym stanie prawnym zakres uznania administracyjnego został ograniczony przepisem art. 7 k.p.a., który nakazuje chronić interes jednostki aż do granic kolizji z wymaganiami interesu społecznego (wyrok NSA z dnia 11.06.1981 r., S.A. 820/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 57). Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż organ rentowy nie rozważył istnienia wskazanych powyżej poszczególnych przesłanek umorzenia postępowania – które muszą zostać spełnione łącznie - czym niewątpliwie naruszył zarówno art. 105 § 2 k.p.a, jak i art. 107 § 3 k.p.a. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że w dniu 25 czerwca 2010 r. zobowiązana skorzystała z prawa czynnego udziału strony w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał ponadto, że do protokołu spisanego w dniu 25 czerwca 2010 r. ubezpieczona złożyła wniosek o umorzenie postępowania. W ocenie Sądu z treści skargi wynika, iż zobowiązana w dalszym ciągu żąda rozpoznania jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniosła o umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, a nie wnosi o umorzenie przedmiotowego postępowania w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Niewątpliwie z uwagi na tożsame pojęcie "umorzenia" w odniesieniu do kwestii procesowej dotyczącej prowadzenia postępowania administracyjnego, jak i co do kwestii materialnej dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, wiarygodne są wyjaśnienie skarżącej, iż podpisując w dniu 25 czerwca 2010 r. oświadczenie o umorzeniu postępowania działała w dobrej wierze i z przekonaniem, że chodzi o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Stwierdzić zatem należy, iż niewyjaśnienie przez organ rentowy charakteru i zakresu oświadczenia woli złożonego przez ubezpieczoną w dniu 25 czerwca 2010 r. świadczy o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, iż z zasady dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaufania obywateli do organów państwa oraz z zasady informowania stron postępowania wynika, że jeśli charakter i zakres żądania zawartego we wniosku strony budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Sformułowana w art. 9 k.p.a. zasada udzielania informacji wprowadza bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli. Omawiany przepis zobowiązuje bowiem organy administracji do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu nakłada na organy obowiązek udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwracał się uwagę, aby obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy był rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe (wyrok SN z dnia 23.07.1992 r., sygn. akt III ARN 40/92, PiP 1993r., z. 3, s. 110). Oznacza to, że organ ma obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, tj. od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia decyzją. Organ nie może więc ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz musi podać również niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 2447/00, Lex nr 54741). Przechodząc do drugiej ze wskazanej w art. 105 § 2 k.p.a. przesłanki umorzenia postępowania – sprzeciw innych stron postępowania - nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowym postępowaniu nie ma potrzeby jej rozważania, gdyż jedyną stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego jest skarżąca Z. S. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy pominął zupełnie trzecią przesłankę umorzenia postępowania, nie rozważył bowiem, czy umorzenie postępowania nie jest sprzeczne z interesem społecznym. Nie ulega wątpliwości, że klauzula interesu społecznego działa tu przeciwko "interesowi" strony, która wniosła o umorzenie postępowania, bowiem klauzula ta jest okolicznością przemawiającą za odmową umorzenia postępowania, nie zaś jako uzasadnienie umorzenia tego postępowania. Innymi słowy organ administracji publicznej jest obowiązany udowodnić, że skonkretyzowany interes społeczny sprzeciwia się umorzeniu postępowania, nie jest zaś obowiązany dowodzić, że interes ten przemawia za umorzeniem postępowania. Organ administracji publicznej jest obowiązany starannie wyważyć wchodzące w grę interesy, tj. interes strony żądającej umorzenia postępowania i interes społeczny, który w konkretnych okolicznościach sprawy przemawia za kontynuowaniem postępowania i rozstrzygnięciem sprawy w drodze decyzji (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Lex 2011, art. 105). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego art. 7, art. 8, art. 9, art. 105 § 2 i art. 107 par. 3 k.p.a w związku z art. 123 i art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania i skutkować musiało uchyleniem decyzji organu odwoławczego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych zobowiązany jest ustalić charakter i zakres oświadczenia woli złożonego przez skarżącą w dniu 25 czerwca 2010 r. i stwierdzić, czy faktycznie wnosi ona o umorzenie przedmiotowego postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 26 listopada 2009 r., czy też cofa jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też w dalszym ciągu żąda umorzenia należność z tytułu nieopłaconych składek. W przypadku ustalenia przez organ, iż strona żąda umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego w całości, organ winien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z art. 123 i art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z kolei w sytuacji ustalenia, że skarżąca cofnęła swój wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 137 k.p.a.), organ winien umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 123 i art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Natomiast, gdy organ rentowy ustali, że zobowiązana w dalszym ciągu żąda rozpoznania jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zobowiązany będzie do jego merytorycznego rozpoznania. W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.