III SA/Po 553/19

Dnia 9 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej oddala skargę W dniu [...] maja 2019 roku Rada Gminy [...] podjęła uchwałę o Nr [...] w sprawie wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących na terenie Gminy [...] żłobki lub kluby dziecięce, w tym określenia kategorii dzieci, na które przyznawana jest dotacja. Uchwałą o Nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 roku Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2019 roku w części obejmującej postanowienia: - w §2 ust.1 wyrażenie: "i zameldowane wraz z rodzicami/opiekunami prawnymi", - w załączniku nr [...], w wierszu drugim, kolumna pierwsza wyrażenie:"i zameldowanych". W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że Rada Gminy przekroczyła zakres upoważnienia określonego przepisem art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 roku o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. 2019, poz. 409 ze zm.), gdyż jednostka samorządu terytorialnego nie posiada uprawnień do ograniczania podmiotowego beneficjentów dotacji ze względu na formułowanie dodatkowych uwarunkowań umożliwiających otrzymanie dotacji. Zakwestionowane regulacje ograniczają krąg dzieci, na które podmioty prowadzące żłobek lub klub dziecięcy mogą otrzymać dotacje. Uchwała w zakwestionowanej części pozostaje w sprzeczności z art. 60 ust. 3 powołanej ustawy, z którego należy wywieść, że dotacja z reguły przysługuje na dzieci zamieszkałe na terenie gminy dotującej; rada gminy nie jest uprawniona do ograniczenia podmiotowego dotacji; wyłączenia z dotacji dzieci niezameldowanych na terenie gminy. Rada Gminy [...] skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego i wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: - art. 60 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 2011 roku o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 polegające na błędnej interpretacji wyrażającej się stanowiskiem, że rada gminy nie jest uprawniona do ograniczenia podmiotowego w odniesieniu do dzieci niezameldowanych, gdy tymczasem zgodnie z brzmieniem powołanych przepisów rada gminy jest uprawniona do określania kategorii dzieci, na które przyznawana jest dotacja, - naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych polegającego na niezastosowania tego przepisu oraz błędnym przyjęciu, że nie istnieje obowiązek zameldowania dzieci i ich rodziców albo opiekunów prawnych na terenie gminy, na której zamieszkują. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, lecz Sąd nie podziela całości argumentacji Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej. Rady Gminy [...] trafnie zarzuca, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wsparte zostało błędną wykładnią art. 60 ust. 1-3 ustawy z dnia 4 lutego 2011 roku o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. 2019, poz. 409 ze zm.). Nie oznacza to jednak, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza prawo w sposób uzasadniających jego usunięcie z obrotu prawnego. Treść art. 60 ustawy z dnia 4 lutego 2011 roku o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. 2016, poz. 157 ze zm.) została istotnie zmodyfikowana przez art. 12 ustawy z dnia 7 lipca 2017 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. 2017, poz. 1428). W ocenie ustawodawcy poprzednie rozwiązanie prawne zniechęcało gminy do dofinansowywania instytucji opieki nad dziećmi do lat trzech, gdyż było interpretowane przez regionalne izby obrachunkowe i sądy, jako obowiązek dofinansowania także dzieci z innych gmin. Znowelizowane brzmienie przepisów ma zachęcać do dofinansowania żłobków, klubów dziecięcych i dziennych opiekunów. Zgodnie z aktualnym na gruncie niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej brzmieniem art. 60 ust.1-3 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 "Podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniające dziennych opiekunów oraz osoby, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, mogą otrzymać na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy. Wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja, określa rada gminy w drodze uchwały. W uchwale może zostać określone, że dotacja, o której mowa w ust. 1, może zostać przyznana również na dzieci zamieszkałe na terenie innej gminy niż gmina przyznająca dotację". Uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2019 roku o Nr [...] została podjęta w oparciu zmienioną treść przepisu art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. W ocenie Sądu aktualna treść powołanej ustawy językowo jednoznacznie wyraża ustawowe upoważnienie do określenia, poza wysokością dotacji, zasadami jej ustalania i rozliczania, także upoważnienie do określenia kategorii dzieci, na które przyznawana jest dotacja. W ocenie Sądu powołane powyżej ustawowe upoważnienie szeroko określa upoważnienie rady gminy do kształtowania sytemu dotacji dla podmiotów sprawujących dzienną opiekę nad dziećmi do lat trzech. Kompetencja rady gminy oparta jest na uznaniu. To rada gminy rozstrzyga o tym czy w ogóle wprowadzi wskazany system dotacji celowych. Ponadto, wbrew stanowisku organu nadzoru, rada gminy została wyraźnie ustawowo upoważniona nie tylko do określenia wysokości dotacji, ale również do wskazania "kategorii dzieci, na które przyznawana jest dotacja". Przyjąć zatem należy, że przepis ustawowy, art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 roku o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, zawiera wyraźną podstawę prawną także do określenia kategorii dzieci, na które przyznawana jest dotacja. Przedmiotem odrębnej oceny jest zagadnienie, czy zakwestionowana uchwała Rady Gminy [...] swoim zakresem objęła materię językowo niewskazaną w treści art. 60 ust. 1-3 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, a także i to czy sporna uchwała Rady Gminy statuuje odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów, bo odwołuje się do dowolnie ustalonego kryterium, które nie pozostaje w istotnym związku z celem i treścią regulacji ustawowej, a przez to w sposób nieuzasadniony różnicuje podmioty znajdujące się w podobnej sytuacji, albowiem wprowadza kryterium zameldowania (dziecka, rodzica/opiekuna prawnego) bez zachowania odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostają naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych. W ocenie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, skoro w art. 60 ust. 3 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 ustawodawca wskazał, że dotacja celowa może zostać przyznana również na dzieci "zamieszkałe" na terenie innej gminy niż gmina przyznająca dotację, to tym samym ustawodawca przesądził, że uchwała podjęta w zakresie art. 60 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy powinna także dotyczyć dzieci zamieszkałych na terenie gminy przyznającej dotację. Zdaniem organu nadzoru, Rada Gminy nie była uprawniona do ograniczenia podmiotowego dotacji poprzez wyłączenie z systemu dotacji dzieci zamieszkałych, lecz niezameldowanych, na terenie Gminy [...]. Organ nadzoru uznał, że wprowadzenia w uchwale kryterium zameldowania (dziecka, rodzica/opiekuna prawnego) na terenie gminy przyznającej dotację nie usprawiedliwia fakultatywny charakter uchwały o przyznaniu dotacji. Zdaniem organu nadzoru, fakultatywność dotacji dotyczy jedynie podjęcia uchwały o wprowadzeniu dotacji. Jeśli natomiast gmina decyduje się na udzielanie dotacji, to nie może wprowadzać ograniczeń podmiotowych, gdyż z mocy prawa (art. 60 ust. 3 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3) dotacja przysługuje na dziecko objęte opieką żłobka lub klubu dziecięcego. W ocenie Sądu, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej trafnie uznaje, że przepisy ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 nie dopuszczają możliwości warunkowania dotacji sytuacją prawną rodziców/opiekunów prawnych. W tym przypadku uzasadnione okazały się zarzuty Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, co do tego, że uchwała Rady Gminy [...] narusza zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. 1997r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) i skutkować miały oddaleniem skargi. Warunkowanie dotacji kryterium zameldowania rodzica/opiekuna prawnego dziecka nie zawiera się w ustalaniu kategorii dzieci, na które przyznawana jest dotacja, i tym samym wykracza poza językową treść upoważnienia ustawowego. Argumentacja, że celem uchwały było objęcie systemem dotacji dzieci, których rodzice odprowadzają podatek dochodowy, z którego udział trafia do budżetu Gminy [...], nie przekonuje do objęcia zakwestionowanej uchwały Rady Gminy ochroną prawną. Kryteria przyznawania dotacji nie mogą być wiązane z korzyściami finansowymi gminy. Takie kryterium pozbawione jest podstaw prawnych. Ponadto argumentacja skarżącej Gminy oparta jest na motywacjach nieakceptowalnych konstytucyjnie, które równie dobrze mogłyby wspierać dążenia do wykluczenia z systemu dotacji tych dzieci, których rodzice/opiekunowie prawni są bezrobotni. W takim wypadku gmina również nie może liczyć na korzyści finansowe z podatku dochodowego, ale dodatkowo narażona może być na uszczerbek z tytułu świadczeń na rzecz rodziny takiego dziecka. Sąd nie podziela takiej argumentacji. Uchwały o dofinansowaniu opieki nad dzieckiem do lat 3, w żadnym zakresie, nie mogą być uwarunkowane korzyścią podatkową gminy wynikającą z sytuacji prawnej rodzica/opiekuna prawnego dziecka. Sąd uznaje jednak, że dopuszczalne jest warunkowanie udzielania dotacji poprzez kryterium "zameldowania dziecka" na terenie gminy przyznającej dotację (art. 60 ust. 1-2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3), jak również innej gminy niż gmina przyznająca dotację (art. 60 ust. 3 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3). Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie wykazało, że uwarunkowanie otrzymania dotacji od kryterium zameldowania dziecka na terenie gminy przyznającej dotację, jak również zameldowania dziecka na terenie innej gminy niż gmina przyznająca dotację, wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego oraz odwołuje się do dowolnie ustalonego kryterium, które nie pozostaje w związku z celem i treścią regulacji ustawowej, a przez to w sposób nieuzasadniony różnicuje podmioty znajdujące się w podobnej sytuacji. W ocenie Sądu ustanowienie kryterium zameldowania dziecka na terenie gminy przyznającej dotację znajduje wyraźną podstawę prawną w treści art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz nie narusza art. 60 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy. Normę prawną obejmująca upoważnienie ustawowe do ustalenia systemu rozważanej dotacji celowej współokreślają trzy jednostki redakcyjne art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Niewątpliwie system przedmiotowej dotacji posługuje się przesłanką zamieszkiwania dziecka na terenie gminy przyznającej dotację lub na terenie innej gminy niż gmina przyznająca dotację. Powołane przepisy należy jednak rozumieć w ten sposób, że rada gminy może objąć systemem dotacji także dzieci, które zamieszkują na terenie innej gminy niż gmina przyznająca dotację (art. 60 ust. 3 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3). Natomiast w odniesieniu do dzieci, które mogą zostać objęte systemem dotacji, a więc dzieci zamieszkujących na terenie gminy przyznającej dotację oraz dzieci zamieszkujących na terenie innej gminy niż gmina przyznająca dotację, rada gminy upoważniona została do ustalania kategorii dzieci, na które przyznawana jest dotacja (art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3). Wbrew zapatrywaniom Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, zmieniona treść przepis art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, nie uzasadnia stanowiska o modyfikacji upoważnienia ustawowego określonego w art. 60 ust. 2 i 3 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 w ten sposób, że aktualnie dotacja przysługuje już tylko z tego względu, że dziecko zostaje objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym. Uzasadnieniem dla nowelizacji powołanego przepisu (usunięcie wyrażenia "na każde" w art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3) było dążenia ustawodawcy do wykluczenia właśnie powyższej wykładni. Aktualnie przyjmować należy, że podmioty wskazane w art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 "mogą otrzymać" dotację na dzieci objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, ale na "zasadach przyznawania" tych dotacji, które ustala rada gminy zgodnie z regulacją określoną w art. art. 60 ust. 2 i 3 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Rada gminy rozstrzyga o istnieniu systemu dotacji, o czym stanowi już podjęcie uchwały w tym przedmiocie. Natomiast treść uchwały rozstrzyga o wysokości dotacji, a także o kategoriach dzieci, na które przyznawana jest dotacja. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie wykazało, że rozstrzygnięcie o objęciu systemem dotacji jedynie dzieci zameldowanych na terenie Gminy [...] cechuje istotne naruszenie prawa. Wprowadzenie warunku zameldowania dziecka na terenie gminy przyznającej dotację (art. 60 ust. 1-2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3) lub na terenie innej gminy niż gmina przyznająca dotację (art. 60 ust. 3 w związku z art. 60 ust. 1 i 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3) nie stanowi o przyjęciu dowolnie ustalonego kryterium, które nie pozostaje w relewantnym związku z celem i treścią regulacji ustawowej. Przyjęcie, jako kryterium objęcia systemem dotacji, stanu zamieszkiwania potwierdzonego wykonaniem ustawowych obowiązków prawnych w zakresie obowiązku meldunkowego nie stanowi o skorzystaniu z upoważnienia ustawowego z naruszeniem prawa. Warunek zameldowania dziecka na terenie gminy nie nosi znamion naruszenia prawa już z tego względu, że przepisy ustawowe obowiązujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, niezależnie od systemu dotacji określanego uchwałą rady gminy, ustanawiają obowiązek meldunkowy, który w identyczny sposób dotyczy obywateli polskich, cudzoziemców, w tym dzieci do lat trzech. Nieuzasadniony jest zatem zarzut różnicowania podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji, skoro warunek objęcia systemem dotacji jest identyczny dla wszystkich potencjalnych beneficjentów systemu. W ocenie Sądu warunkowanie przyznania dotacji wykonaniem ustawowego obowiązku meldunkowego nie ma cech rozwiązania sprzecznego z przepisami ustaw. Błędem logicznym obarczone jest rozumowanie, że warunek przyznania dotacji w postaci przestrzegania prawa, co do realizacji obowiązku meldunkowego, stanowi o naruszeniu prawa. W ocenie Sądu, chybione jest stanowisko organu nadzoru, że uzależnienie przyznania dotacji od wykonania obowiązku meldunkowego stanowi o podmiotowym ograniczeniu systemu dotacji celowych. Warunek zameldowania na terenie gminy nie prowadzi do wykluczenia z systemu dotacji, czy ograniczenia systemu dotacji względem przesłanki "zamieszkania dziecka". Zauważyć należy, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu - art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz.U. 2019, poz. 1145). Obowiązek meldunkowy obejmuje zaś urzędowe potwierdzenie zamieszkania w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania lub potwierdzenie przebywania, bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego, w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem - art. 25 ustawy z dnia 24 września 2010 roku o ewidencji ludności (Dz.U. 2019, poz. 1397). W ocenie Sądu ustalenie wymogu zameldowania na terenie gminy nie ma cech dowolnie ustalonego kryterium, które nie pozostaje w związku z celem i treścią regulacji ustawowej określonej w art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Wprowadzenie kryterium formalnoprawnego określonego urzędowym aktem zameldowania (aktem urzędowego potwierdzenia zamieszkiwania) niewątpliwie jest uzasadnione sprawnością budżetowania środków przez gminy na ten cel, będzie prowadzić do ograniczenie sporów z beneficjentami na etapie rozliczania dotacji, a także usprawni ewentualny system rozliczeń pomiędzy gminami współpracującymi w zakresie ustanawiania wspólnych systemów dotowania opieki nad dziećmi do lat trzech. Kryterium zameldowania nie wprowadza żadnych dodatkowych utrudnień w dostępie do systemu dotacji ponad te, które już są przewidziane przepisami powszechnie obowiązujących ustaw. Z tych względów Sąd uznaje, że wykonanie obowiązku meldunkowego, jako kryterium przyznawania dotacji nie jest ingerencją w interesy beneficjentów dotacji, która nosi cechy naruszenia zasady proporcjonalności. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak sentencji wyroku.