III SA/Po 554/10

Dnia 2 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 roku przy udziale sprawy ze skargi A. R. - obecnie A. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie własne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] nr [...] z dnia [..] marca 2010r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 22 stycznia 2010 roku A. R. złożyła w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne i Fundusz Pracy. Wniosek uzasadniła brakiem środków na pokrycie zaległości. W kwestionariuszu o możliwościach płatniczych wykazała, iż jest osobą rozwiedzioną, ma dwoje dzieci na utrzymaniu będąc zobowiązaną do płacenia alimentów w kwocie 300 zł miesięcznie. Pracuje w markecie [...] w charakterze kasjerki z uposażeniem miesięcznym 1.082,- brutto miesięcznie, płaci ratę zaciągniętego kredytu w kwocie 140 zł miesięcznie. W toku postępowania do akt załączono zaświadczenie ze Starostwa Powiatowego w [...] informujące o tym, iż Zobowiązana nie figuruje w ewidencji gruntów i budynków Starostwa, kopię umowy najmu lokalu zawartą pomiędzy S. S. a A. P. i A. R., kopię umowy z dnia 31 sierpnia 2009r. o pożyczkę gotówkową pomiędzy A. R. a "A" Sp. z o.o. na kwotę 1 100,00 zł. Załączono także zaświadczenie z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] informujące o tym, iż Skarżąca nie korzysta z pomocy tej instytucji. W dniu 19 marca 2010r Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] wydał decyzję o Nr [...], w której odmówił umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 5.720,73 zł. W uzasadnieniu organ podniósł, iż nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ustawy z dnia 13.10.1998r. - O systemie ubezpieczeń Społecznych. A tylko te przesłanki, określone w art. 28 ust.2 mogłyby skutkować umorzeniem postępowania, o ile organ podjąłby taką decyzję w ramach tzw. uznania administracyjnego. Dalej organ wskazał, iż na podstawie zebranego materiału dowodowego nie zaistniały przesłanki do uznania, iż wystąpiły szczególne okoliczności pozwalające na umorzenie zadłużenia na podst. art. 28, ust.3a ustawy - O systemie ubezpieczeń społecznych. W tym zakresie organ przyjął, iż miesięczny poziom dochodów pozwala na pokrycie opłat o charakterze stałym oraz na zaspokojenie pozostałych potrzeb życiowych w podstawowym stopniu. ZUS przyznał, iż sytuacja Skarżącej jest trudna, jednakże należy wziąć pod uwagę okoliczność, iż Skarżąca posiada zadłużenie z tytułu pożyczki. Wobec czego Zakład uznał, iż działając jako dysponent Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie może przedkładać celowości spłaty zadłużenia tego rodzaju ponad ustawowy obowiązek uregulowania zaległości wobec Funduszu. A. R. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym wniosła o umorzenie zadłużenia lub rozłożenie go na spłaty; podniosła, iż jej sytuacja bytowa jest bardzo trudna, obecnie jest w ciąży, która jest zagrożona, w związku z czym Skarżąca wymaga stałej opieki lekarskiej i zażywania leków. Do wniosku załączyła wyrok Sądu Okręgowego w Poznaniu o rozwiązaniu małżeństwa E. A. P. i P. P., zaświadczenie lekarskie, kopię umowy o pracę A. P., kserokopię odcinka potwierdzającego wysokość wynagrodzenia A. R., umowy o świadczenie usług telekomunikacyjnych kopie dowodów wpłat. W toku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do akt załączono informację z Centralnej Ewidencji Pojazdów. Decyzją z dnia 18 czerwca 2010r o Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, iż nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ustawy - O systemie ubezpieczeń społecznych, a ponowna analiza akt sprawy nie dała również podstaw do twierdzenia, że w sprawie należy umorzyć zadłużenie na podstawie art. 28 ust. 3a w/w ustawy. Organ podkreślił, iż nowe dowody potwierdzają, iż Skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z A. P., który zatrudniony jest w markecie [...] jako kasjer z wynagrodzeniem 1.401,00 brutto miesięcznie. Zakład uznał za wiarygodny poziom miesięcznych wydatków określony w załączonych w toku całego postępowania dokumentach, lecz dokumenty te dowodzą, iż wystarczają one na zaspokojenie pozostałych potrzeb życiowych w podstawowym stopniu. Podkreślono, iż Zakład może, ale nie musi umorzyć zaległości, gdyż w świetle art. 28 ustawy - O systemie ubezpieczeń społecznych umorzenie składek ma charakter uznaniowy. A. R. skorzystała z prawa do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podniosła w niej, iż nie jest w stanie spłacić zaległości, a powstały one w sposób od niej nie zawiniony. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowego A. R. załączyła dodatkowe pismo, w którym poinformowała, iż 15 października 2010r. urodziła dziecko, choruje na nadciśnienie tętnicze, ponosi dodatkowe koszty związane z kupowaniem sztucznego pokarmu dla dziecka, ponadto wyszła za mąż za A. P. Do pisma załączyła odpis dowodu osobistego, rachunki za energię, umowę najmu lokalu mieszkalnego, zaświadczenie o zarobkach A. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002r. Nr 153, poz.1269 ). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art.145 §1 pkt.1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a, lub stwierdzenia nieważności (art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a). Z kolei art.134 p.p.s.a stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione, jak również ma prawo uwzględnić jedynie część wniosków skargi. Zgodnie z art. 28 ust.1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998r - O systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz.1585 ), zwaną dalej u.s.u.s należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki , odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust.2 u.s.u.s.) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w ust.3 tegoż artykułu. W art. 28 ust.3 a u.s.u.s przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art.28 ust 3a u.s.u.s określone zostały w §3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 lipca 2003r. – w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141 poz.1365). Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, także składek na ubezpieczenie zdrowotne. Decyzja, na podstawie powołanych przepisów wydana będzie w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego organ może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach. Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd dopatrzył się w działaniach organów obu instancji naruszeń prawa procesowego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji, wymagającą wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 c) p.p.s.a. Organ I instancji, ustalając aktualną sytuację materialną Skarżącej oparł się wyłącznie na treści kwestionariusza o możliwościach płatniczych płatnika składek. W ten sposób ustalił ile Skarżąca zarabia, jak wysokie płaci alimenty oraz, że posiada zadłużenie z tytułu pożyczki. Wprawdzie z urzędu załączono do akt zaświadczenie z Ośrodka Pomocy Społecznej i informację udzieloną przez Starostwo Powiatowe w [...] o niefigurowaniu w ewidencji gruntów i budynków, ale te dokumenty nie dają realnej możliwości oceny bieżącej sytuacji finansowej Skarżącej. Organ uznał za wiarygodny poziom miesięcznych wydatków określony w załączonych dokumentach i jednocześnie uznał, iż wystarcza on na pokrycie opłat o charakterze stałym. Tymczasem porównanie tylko kwot wynikających z zarobków, alimentów i czynszu nie pozwala na uznanie, iż Skarżąca jest w stanie pokryć w całości choćby kosztami utrzymania mieszkania. W świetle tak zebranego materiału dowodowego nie sposób przyjąć za uzasadnione twierdzenia organu, iż poziom dochodów pozwala na pokrycie opłat o charakterze stałym w wysokości wykazanej w toku postępowania dowodowego oraz na zaspokojenie pozostałych potrzeb życiowych w podstawowym stopniu. Zebrany materiał dowodowy w ocenie Sądu nie pozwala na takie ustalenia. Organ winien gruntownie odnieść się do twierdzeń Skarżącej dotyczącej źródeł utrzymania, a zwłaszcza do poziomu jej wydatków, skoro już tylko na podstawie załączonych i niekwestionowanych wydatków dochody przekraczają kwoty wydatków. Skąpy materiał dowodowy może zawsze zostać uzupełniony poprzez przesłuchanie strony i wyjaśnienie tym samym wątpliwości oraz ewentualne uszczegółowienie danych. Fakt, iż organ w dniu 10 lutego 2010 roku zwrócił się do Zobowiązanej o uzupełnienie niezbędnej dokumentacji nie zmienia takiej oceny działania organu dokonanej przez Sąd, bowiem dołączyła ona do akt taką dokumentację, którą dysponowała w trakcie postępowania przed organem I instancji, czyli umowę najmu i umowę kredytu gotówkowego, inną dokumentacją nie dysponowała. Również te dokumenty nie pozwoliły na ustalenie, iż skarżąca jest w stanie spłacić zaległości. Potwierdzają one jedynie wysokość opłaty z tytułu czynszu oraz wysokość raty kredytu, w żaden sposób nie ustalając jednak sytuacji finansowej Skarżącej w świetle widniejących w zaświadczeniu o zatrudnieniu zarobkach. Organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji przyjmując jednocześnie, iż nowe dowody wskazują na to, iż zobowiązana prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z A. P., nie analizując jednakże czy w konsekwencji ma to wpływ na zmianę sytuacji bytowej Skarżącej. Tymczasem składając odwołanie od decyzji organu I instancji Skarżąca przyznała, iż zaistniały nowe okoliczności prowadzenia gospodarstwa domowego, ale w żaden sposób nie zostały one przez Skarżącą uszczegółowione. Załączyła ona jedynie do odwołania wyrok rozwodowy E. P. i A. P., zaświadczenie lekarskie, umowę o pracę A. P. i rachunki za telefon. W ocenie organu II instancji dla ustalenia sytuacji finansowej i osobistej Skarżącej wystarczyło zsumowanie dochodów A. R. i A. P. Organ nie ustalił, czy w/w faktycznie prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, a jeśli tak to jakie wspólnie ponoszą wydatki, wliczając w to alimenty, do których oboje są zobowiązani, koszty bieżącego utrzymania; organ winien też był wyjaśnić okoliczności stanu zdrowia Skarżącej i opieki nad nią. Uzupełnienia materiału w tym zakresie organ mógł dokonać korzystając z wszelkich dostępnych środków dowodowych zwracając się choćby z zapytaniem do Skarżącej o doprecyzowanie tych informacji, ewentualnie przesłuchanie w/w i A. P. Dalej organ II instancji powtórzył za organem I instancji, iż Zakład uznał za wiarygodny poziom miesięcznych wydatków określony w załączonych w toku postępowania dokumentach, a wysokość dochodów pozwala na pokrycie opłat o charakterze stałym w wysokości wykazanej w toku postępowania dowodowego oraz na zaspokojenie pozostałych potrzeb życiowych w podstawowym stopniu. Ta część uzasadnienia w żaden sposób nie wyjaśnia, czy organ ponownie rozpatrujący sprawę w całości podzielił ustalenia organu I instancji, czy też w/w konkluzja dotyczy zmienionej już sytuacji osobistej Skarżącej związanej z prowadzeniem gospodarstwa wspólnie w A. P. Nie wyjaśnienie tych wątpliwości i nie wskazanie, jakie dowody przemawiają za takim stanowiskiem organu nie pozwalają na ocenę legalności tej decyzji. Decyzja ta nie spełnia wymogów określonych w art. 107 §1 i §3 kpa, które stanowią, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, w szczególności wskazujące fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz uzasadnienie prawne, obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący wątpliwości. I zawsze w oparciu o treść zasad postępowania administracyjnego zawartego w art. 7, 77, 80 i 107 §1 i §3 Kpa. Szczególnie ta konieczność odnosi się do okoliczności, gdy decyzja wydawana przez organ dotyczy sfery elementarnych potrzeb strony skarżącej i jej rodziny. Rozpatrując sprawę ponownie organ winien wyeliminować wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości. Powinien nie tylko wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości, jaka jest aktualna sytuacja życiowa i majątkowa skarżącej, jej rodziny, ale w szczególności ustalić w sposób jednoznaczny, czy posiadane dochody pozwalają uznać, że ma ona realne możliwości uzyskania środków na spłatę zadłużenia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a orzekł jak w sentencji. Stosownie do art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.