III SA/Po 560/19

Dnia 3 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wód podziemnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2018r. nr [...] Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2018 r., na podstawie art. 88 ust. 2 pkt 2, art. 93 ust. 2, art. 156 ust. 1 pkt 3 i art. 161 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r., poz. 2126 ze zm.), dalej: "p.g.g.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), dalej: "K.p.a.", odmówił zatwierdzenia dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wód podziemnych z utworów neogenu na działce ew. nr [...] w [...] w gminie [...] według stanu na sierpień 2018 r., opracowanej przez uprawnionych geologów A. B. i P. W. na zlecenie Zakładu [...] sp. z o. o. w [...]. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano, co następuje. Zakład [...] sp. z o. o. w [...] [...] października 2018 r. złożyła do Starosty [...] wniosek o zatwierdzenie wyżej powołanej dokumentacji hydrogeologicznej. Po analizie dokumentacji organ powziął wątpliwości co do: 1. prawidłowości parametrów prac geologicznych i danych przyjętych do opracowania dokumentacji; 2. prawidłowości przyjętego bilansu wodnego z uwzględnieniem znanych zasobów wodnych na terenie powiatu [...]; 3. braku wskazania zagrożeń wynikających z eksploatacji ujęcia wodnego na podstawie dokumentacji, w szczególności dla istniejących ujęć wodnych w gminie [...] i ich oceny. W związku z tym zlecono wykonanie ekspertyzy w zakresie przedstawionych wyżej wątpliwości. Ekspertyzę wykonał dr S. D. z [...] sp. z o. o. w [...]. Jest ona spójna, rzetelna oraz daje odpowiedzi na wątpliwości organu co do prawidłowości wykonania dokumentacji i rzetelności jej wyników. Organ pierwszej instancji przedstawił fragmenty ekspertyzy wykazujące nieprawidłowości przedłożonej z wnioskiem dokumentacji hydrogeologicznej i zagrożenia wynikające z eksploatacji przedmiotowego ujęcia wody, co było podstawą do odmowy zatwierdzenia tej dokumentacji. Organ pierwszej instancji wszczynając postępowanie pouczył stronę o art. 10 § 1 K.p.a. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lutego 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. orzekło o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i zatwierdzeniu przedmiotowej dokumentacji hydrogeologicznej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, co następuje. Organ pierwszej instancji naruszył art. 10 § 1 K.p.a., gdyż przed wydaniem decyzji nie umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co powoduje konieczność uchylenia decyzji. Starosta nie wskazał podstaw, dla których odmówił wiarygodności dokumentacji złożonej przez inwestora, np. nie określił, jakie przepisy (np. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej; Dz. U. z 2016 r., poz. 2033; dalej: "rozporządzenie") narusza dokumentacja, czym naruszył art. 93 ust. 3 p.g.g. Decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera wskazania podstawy prawnej, co narusza art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. Starosta powinien zastosować art. 93 ust. 5 p.g.g., czyli nakazać zmianę dokumentacji geologicznej, a w razie potrzeby - wykonanie dodatkowych prac geologicznych. Nie miał natomiast podstaw do zlecenia z urzędu odrębnej ekspertyzy. Organ odwoławczy we własnym zakresie dokonał oceny dokumentacji i uznał ją za spójną, jednoznaczną, rzetelną, spełniającą wymogi p.g.g. i rozporządzenia, w związku z czym ją zatwierdził. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł Prokurator Okręgowy w [...] zarzucając: 1. mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a. przez pominięcie dowodu w postaci ekspertyzy do dokumentacji hydrogeologicznej przedłożonej przez inwestora; organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tej ekspertyzy ani do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji cytującego jej fragmenty, co narusza wskazane wyżej przepisy postępowania; 2. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 93 ust. 3 p.g.g. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 4, 5, 7, 9-11 i 15 w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 i 6 rozporządzenia; organ odwoławczy nie podał żadnej przyczyny uchylenia decyzji organu pierwszej instancji; nie mając wiedzy fachowej sam, bez podania przyczyn, zatwierdził wadliwą dokumentację: a) niezawierającą wyników przeprowadzonej w terenie inwentaryzacji wód podziemnych i innych ujęć (§ 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia); b) niezawierającą analizy wyników monitorowanych stanów wód podziemnych i powierzchniowych oraz ich jakości (§ 5 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia); c) niezawierającą w części graficznej mapy jakości wód (§ 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia); d) zawierającą nieprawidłowy bilans wodnogospodarczy wód podziemnych dla tego ujęcia (§ 5 ust. 1 pkt 15 rozporządzenia), nie uwzględniający opracowanej w latach 2017-2018 dokumentacji zasobowej dla zlewni [...]. Zastrzeżenia budzi też sposób oceny zasobów parametrów, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 9-11 rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi wskazano m. in., że organ pierwszej instancji: 1. nie mógł zastosować art. 93 ust. 5 p.g.g., gdyż tryb ten dotyczy jedynie zatwierdzonej dokumentacji, a taką nie była ta przedstawiona przez inwestora; 2. był uprawniony na podstawie art. 75 § 1 K.p.a. do powołania dowodu w postaci ekspertyzy. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W dodatkowym piśmie procesowym (k. 37-41) pełnomocnik uczestnika postępowania (Zakładu [...] sp. z o. o. w [...]) wnosząc o oddalenie skargi podniósł m. in., że: 1. organ odwoławczy mógł pominąć dowód w postaci ekspertyzy sporządzonej na zlecenie organu pierwszej instancji, stąd nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 ani art. 80 K.p.a., gdyż: a) w świetle art. 84 § 1 K.p.a. organ prowadzący postępowanie może, a nie musi, zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, gdy sam dojdzie do przekonania, że w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, przy czym ustalenie przez organ pierwszej instancji, że w danej sprawie wymagane są wiadomości specjalne, nie wiąże organu odwoławczego; b) zlecona ekspertyza jest dokumentem prywatnym, a jej ustalenia nie wiążą organu odwoławczego, gdyż nie przysługuje im domniemane prawdziwości; domniemanie takie mają jedynie dokumenty urzędowe (art. 76 § 1 K.p.a.); znaczenie mogła mieć jedynie siła zawartych w ekspertyzie argumentów merytorycznych; nie można jednak stawiać zarzutu organowi odwoławczemu tylko z tego powodu, że argumentów tych nie wziął pod uwagę, jako że w świetle art. 80 K.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (swobodna ocena dowodów); c) art. 93 ust. 5 p.g.g. nie ma w sprawie zastosowania, gdyż nie dotyczy powołania dowodu z opinii biegłych ani nie różnicuje sytuacji zatwierdzonych i nie zatwierdzonych dokumentacji hydrogeologicznych; 2. nie można podzielić stanowiska skarżącego, że organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, gdyż: a) z lakonicznego wprawdzie, ale jednoznacznego fragmentu uzasadnienia decyzji tego organu wynika, że oparł swe rozstrzygnięcie na dowodzie w postaci przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji hydrogeologicznej, a następnie dokonało jej oceny uznając ją za spójną, jednoznaczną, rzetelną i spełniającą wymogi przepisów; b) w świetle art. 15 i art. 136 K.p.a. nie jest rolą organu odwoławczego zbieranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego; jest to rola organu pierwszej instancji; w przeciwnym razie postępowanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania; w świetle art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może jedynie prowadzić postępowanie wyjaśniające i zbierać dowody tylko o charakterze uzupełniającym, a nie w sposób wyczerpujący; c) podstawowy dokument, stanowiący dowód w sprawie, został przez wnioskodawcę przedłożony; jest nim dokumentacja hydrogeologiczna; rolą organów było przede wszystkim dokonanie jej oceny w celu ustalenia, czy odpowiada ona wymogom obowiązującego prawa, co organ odwoławczy uczynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty są zasadne. Zasadny jest przede wszystkim zarzut skargi braku odniesienia się przez organ odwoławczy do sporządzonej ekspertyzy zleconej przez organ pierwszej instancji. Organ, czyli także organ odwoławczy, ma obowiązek rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, które winno zawierać m. in. wskazanie przyczyn, dla których jakiemuś dowodowi odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a.). Do materiału dowodowego należy także wspomniana ekspertyza. Organ pierwszej instancji był uprawniony na podstawie art. 75 § 1 K.p.a. do powołania tego dowodu. Odniesienie się do jej treści jest tym bardziej konieczne, gdyż organ odwoławczy - pomijając wyrażone w niej zastrzeżenia wobec przedłożonej dokumentacji hydrogeologicznej - jednocześnie tą dokumentację zatwierdza stwierdzając jedynie lakonicznie, że jest ona spójna, jednoznaczna, rzetelna i spełnia wymogi określone w przepisach. Nie wyłącza to swobodnej oceny tego dowodu przez organ odwoławczy (art. 80 K.p.a.), czyli treść ekspertyzy nie wiąże tego organu, ale ta ocena musi być dokonana, a tego zabrakło. Nie ma przy tym znaczenia charakter ekspertyzy (czy jest ona dokumentem prywatnym), gdyż stanowi ona część materiału dowodowego, do którego organ odwoławczy powinien był się odnieść, tym bardziej że ekspertyza ta stanowiła dla organu pierwszej instancji jedyny dowód, na podstawie którego uznał on, że przedłożona mu dokumentacja hydrogeologiczna jest wadliwa i nie może być zatwierdzona. Nie chodzi więc o niezebranie materiału dowodowego przez organ odwoławczy, ale o brak odniesienia się przez organ odwoławczy do ekspertyzy, co narusza wyżej wskazane przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i jest dla Sądu podstawą do uchylenia decyzji organu odwoławczego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."). Z kolei naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 K.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż wnioskodawca nie podał, jakich czynności by dokonał, gdyby organ zawiadomił go w trybie powołanego przepisu o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Jednocześnie Sąd uznał za zasadne uchylić również decyzję organu pierwszej instancji, gdyż organ ten nie uzasadnił, dlaczego nie zastosował art. 93 ust. 5 p.g.g. Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia istotnych różnic między dokumentacją geologiczną, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3 (m. in. dokumentacją hydrogeologiczną - art. 88 ust. 2 pkt 2 p.g.g.), a stanem rzeczywistym, w tym warunkami zagospodarowania wód podziemnych, właściwy organ administracji geologicznej może, w drodze decyzji, nakazać zmianę dokumentacji geologicznej, a w razie potrzeby - wykonanie dodatkowych prac geologicznych. Decyzja ta określa termin przedłożenia dodatku do dokumentacji geologicznej. Powyższe wskazuje, że organ pierwszej instancji, dostrzegając na podstawie ekspertyzy, że jego zdaniem przedłożona mu do zatwierdzenia dokumentacja jest w pewnym zakresie wadliwa, mógł rozważyć skorzystanie z trybu wskazanego w art. 93 ust. 5 p.g.g., co mogło skutkować ewentualną sanacją dokumentacji i możliwością jej zatwierdzenia. Organ pierwszej instancji nie skorzystał z tej możliwości, ale nie wskazał dlaczego, co narusza art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 K.p.a. Przepis art. 93 ust. 5 p.g.g. może być zastosowany nie tylko w przypadku zatwierdzonej już dokumentacji hydrogeologicznej, gdyż nakaz zmiana dokumentacji, o której mowa w art. 93 ust. 5 p.g.g. dotyczy przedstawionej przez stronę dokumentacji, która jest jeszcze niezatwierdzona. Przedwczesne zatem byłoby badanie, czy zaskarżona decyzja narusza powołane w skardze przepisy rozporządzenia. Wobec tego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.