III SA/Po 561/19

Dnia 21 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant: st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] sprawy ze skargi [...] Sp. j. w [...] na decyzję Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2019r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2019r. nr [...]; 2. zasądza od Inspektor Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, wskazując na art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58 z późn. zm., dalej jako u.t.d.) oraz ustalenia z protokołu kontroli z [...] listopada 2018 r., nałożył karę pieniężną w wysokości [...] zł na przedsiębiorcę - [...] spółka jawna (dalej jako spółka, skarżąca) w [...]. Uzasadniając decyzję organ napisał, że w dniu [...] listopada 2018r. w miejscowości [...] na drodze o kategorii - droga krajowa, został zatrzymany do kontroli samochód [...] wraz z naczepą marki [...], którym kierował T. H., zatrudniony w ww. spółce. Pojazdem wykonywano krajowy transport drogowy rzeczy (przewóz żużlu i popiołów paleniskowych) na trasie [...]. W wyniku kontroli stwierdzono naruszenia: 1. wykonywanie przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach; organ wskazał jako podstawę prawną art. 92a ust. 1, 3 i 7 u.t.d. i lp. 4.8 załącznika nr 3 do u.t.d.; wysokość kary pieniężnej: [...] zł, 2. wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne przez transportującego odpady bez wymaganego wpisu do rejestru, o którym mowa w przepisach ustawy o odpadach; organ wskazał jako podstawę prawną art. 92a ust. 1, 3 i 7 u.t.d. i lp. 4.2 załącznika nr 3 do u.t.d.; wysokość kary pieniężnej: [...] zł. Kierowca zeznał do protokołu, iż towar załadował w [...] przy ul. [...] w firmie [...] sp. z o.o. Towar miał trafić do [...], gdzie miał posłużyć spółce za "domieszkę" do produkcji cegły. Kierowca zeznał także, że nie miał pojęcia, iż wiezie odpad oraz, że przewóz odpadów wymaga oznaczenia odpowiednią tablicą. W czasie kontroli stwierdzono brak oznakowania pojazdu tablicą "ODPADY". W celu ustalenia, czy na dzień kontroli spółka posiadała zezwolenie na transport odpadów organ I instancji wystąpił do Departamentu Środowiska w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] z zapytaniem, czy strona została wpisana do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami w zakresie transportu odpadów. W odpowiedzi poinformowano, że spółka nie jest wpisana do rejestru. Nadto organ I instancji wystąpił do starosty w [...] z zapytaniem, czy stronie zostało udzielone zezwolenie na transport odpadów, z prośbą o ewentualne przesłanie kserokopii ww. dokumentu. W odpowiedzi Starosta wyjaśnił, iż zgodnie z art. 233 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992 z późn. zm., dalej jako ustawa o odpadach) wydane zezwolenia na transport odpadów straciły ważność z dniem [...] lipca 2018 r. Od [...] stycznia 2018 r. został wprowadzony obowiązek posiadania przez przedsiębiorcę transportującego odpady wpisu do Rejestru BDO (baza danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami). Za prowadzenie tego rejestru odpowiedzialni są marszałkowie województw. Rozpoznając odwołanie spółki, Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] czerwca 2019 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 4 pkt 22 lit. v), art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 u.t.d., art. 24 ust. 7, art. 49 ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. b), art. 50 ust. 2 i 3, art. 54 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, § 9 rozporządzenia Ministra Środowiska z 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz. U. z 2016 r. poz. 1742) oraz lp. 4.2 i 4.8 załącznika nr 3 do u.t.d. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję organ napisał, że bezspornym jest, że w trakcie wykonywania zadania przewozowego kontrolowanym pojazdem przewożono odpady w postaci żużla i popiołów paleniskowych o kodzie [...]. Wynika to z okazanego do kontroli kwitu wagowego. Organ wyjaśnił, że w grupie odpadów [...] znajdują się odpady z elektrowni i innych zakładów energetycznego spalania paliw (z wyłączeniem grupy [...]). Organ wskazał, że kodem [...] określone zostały żużle, popioły paleniskowe i pyły z kotłów (z wyłączeniem pyłów z kotłów wymienionych w [...]). Zdaniem GITD okoliczność w postaci dalszego wykorzystania odpadu w procesie produkcyjnym nie oznacza, że traci on charakter odpadu. Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, przez odpad rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Ponowne użycie odpadu może stanowić proces odzysku (tj. jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce), recyklingu (odzysk, w ramach którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach), przetwarzania (procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie) lub unieszkodliwiania (proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii). Z tego powodu organ nie podzielił argumentu pełnomocnika strony, jakoby przewożone żużel i popioły paleniskowe nie mogły stanowić odpadu. Dalej GITD napisał, że kontrolowany pojazd nie był wyposażony w odpowiednie oznaczenie potwierdzające rodzaj ładunku znajdującego się w pojeździe, co potwierdza materiał zdjęciowy i protokół kontroli, podpisany przez kierowcę bez zastrzeżeń. Oznaczenie środków transportu odpadów stanowiące pojazd albo zespół pojazdów, tablicą z napisem "ODPADY" o określonych wymiarach, opisane jest w § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz. U. z 2016 r. poz. 1742). Według stanu na dzień kontroli strona nie uzyskała wpisu do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami. Organ zaznaczył, że w niniejszej sprawie zarówno wina jak i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. Przesłanką odpowiedzialności jest stwierdzenie braku przestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków. Dalej organ zaznaczył, że w sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Z literalnego brzmienia przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wprost wynika, że brak wpływu na powstanie naruszenia musi realnie zaistnieć. Nieznajomość obowiązujących przepisów nie uzasadnia zastosowania art. 92c u.t.d. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przedsiębiorca - [...] spółka jawna, zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 92c ust. 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie umorzenia postępowania w sytuacji, gdy z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynikało, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło na skutek okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Nadto zarzucił naruszenie art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach ("ustawy o transporcie odpadami") w zw. z art. 92 ust. 1, 3 i 7 u.t.d. oraz lp. 4.8 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przedmiotowy transport miał charakter przewozu odpadów, podczas gdy z punktu widzenia skarżącego był to transport półproduktów – materiałów do produkcji, a nie odpadów. Nadto zarzucił naruszenie art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach ("ustawy o transporcie odpadami") w zw. z art. 92 ust. 1, 3 i 7 u.t.d. oraz lp. 4.2 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżący może być karany dwukrotnie za to samo naruszenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu administracji publicznej I instancji, jako akty nieprawidłowe i wydane po przeprowadzeniu wadliwej procedury administracyjnej, nie mogą pozostać w obrocie prawnym; dlatego też podlegają uchyleniu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Spór w niniejszej sprawie dotyczy oceny, czy transportowana przez pracownika spółki rzecz jest odpadem w rozumieniu ustawy o odpadach, skoro transport odpadów musi odbywać się zgodnie ze stosownymi wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, zaś naruszenie przepisów o przewozie odpadów podlega karze pieniężnej, określonej przez ustawodawcę w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem Sądu obie decyzje w niniejszej sprawie zostały wydane co najmniej przedwcześnie. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach, odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. W piśmiennictwie zauważono, że zdefiniowanie pojęcia "odpady" nie jest sprawą prostą, a to ze względu na konstrukcję tego pojęcia i odwoływanie się przez prawodawcę do kryteriów subiektywnych, przy czym kluczowe znaczenie ma tu pojęcie "pozbywanie się odpadów". Ono bowiem odróżnia odpady od innych substancji i przedmiotów (B. Rakoczy i. K. Karpus [w:] B. Rakoczy (red.) Ustawa o odpadach. Komentarz. Komentarz do art. 3 i cytowana tam literatura; Lex). Opisane stanowisko w zakresie ww. definicji Sąd w pełni podziela. Jest poza sporem, że w kontrolowanym samochodzie przewożony był żużel i popioły paleniskowe. Jak wynika z zeznań kierowcy oraz argumentów zawartych w odwołaniu, powtórzonych w skardze, przewożony żużel i popioły paleniskowe miały służyć spółce za "domieszkę" do produkcji cegły, miały więc zostać wykorzystane "jako element wsadowy w procesie produkcji". Zasadnicze znaczenie ma zatem ustalenie, czy przewożona substancja mogła zostać uznana za odpad. Tylko w takim przypadku można bowiem nałożyć karę pieniężną, jeżeli miało miejsce transportowanie odpadów, ale nie zostały spełnione wymagania dotyczące transportu odpadów. Problematyka kwalifikacji danej substancji jako odpadu była analizowana m.in. przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej jako TSUE). TSUE w uzasadnieniu wyroku z 14 marca 2019 r., C-399/17 (Dz. U. UE. C. 2019/155/5, Lex nr 2631768) w sprawie ze skargi Komisji Europejskiej przeciwko [...], wskazał, że dana substancja jest odpadem nie ze względu na swój charakter, ale ze względu na zamiar lub obowiązek usunięcia tej substancji przez jej posiadacza, a więc ze względu na wolę posiadacza lub ustawodawcy. Opierając się na swoim wcześniejszym orzecznictwie TSUE powtórzył stanowisko, że skład chemiczny danej substancji może co najwyżej stanowić wskazówkę co do tego, że ma ona charakter odpadu, zaś zagrożenia stwarzane przez daną substancję dla środowiska naturalnego lub zdrowia ludzkiego nie mają decydującego wpływu na jej kwalifikację jako odpadu (por. także wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2058/17, Lex nr 2699698). Dokonując analizy akt administracyjnych Sąd stwierdza, że organy obu instancji wydając decyzje w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wzięły pod uwagę przede wszystkim materiał dowodowy w postaci zeznań świadka T. H. - kierowcy (k. 36 akt administracyjnych) oraz danych wynikających z kwitu wagowego (k. 40 v. akt administracyjnych). Z ww. materiału dowodowego wynika, że kontrolowanym pojazdem przewożony był żużel i popiół paleniskowy. Organy przyjęły, że okoliczność dalszego wykorzystania rzeczy w procesie wytwórczym nie oznacza, że traci ona charakter odpadu. WSA wskazuje, że twierdzenia te m.in. w świetle orzecznictwa i poglądów doktryny pozwalają uznać, że jest to pogląd wadliwy, pozbawiony podstaw w obowiązującym systemie prawnym. W szczególności organy nie skontrolowały prawdziwości twierdzeń świadka w zakresie przeznaczenia przewożonego przez tego świadka żużla i popiołów paleniskowych. Nie przeprowadziły też jakiegokolwiek postępowania dowodowego w tym zakresie. Podkreślić należy, że organy w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym zobowiązane będą, przy wydawaniu rozstrzygnięć w niniejszej sprawie, brać pod uwagę nie tylko przepisy ustawy o transporcie drogowym ale także przepisy oraz cel ustawy o odpadach. Cel ten unormowany został w art. 1 ustawy o odpadach. W przepisie tym prawodawca wskazuje, że przepisy ustawy o odpadach służą ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi, a przedmiotem regulacji ustawy są środki ograniczające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z: (a) wytwarzania odpadów, (b) gospodarowania odpadami oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów, jak również poprawiające efektywność takiego użytkowania. Doktryna podkreśla, że ustawa ta nie tylko realizuje funkcję ochronną, lecz także funkcję gospodarczą (por. W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, wyd. IV, WK 2016, Lex.el.). Wskazać należy, że art. 24 ust. 1 ustawy o odpadach reguluje także problematykę ich transportu. Transport odpadów odbywa się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą powodować odpady, w tym zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 7. Na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach została wydana delegacja ustawowa na podstawie której minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz ministrem właściwym do spraw żeglugi śródlądowej określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe wymagania dla transportu odpadów, w tym dla środków transportu i sposobu transportowania, oraz oznakowanie środków transportu, biorąc pod uwagę właściwości odpadów i ich wpływ na środowisko oraz bezpieczeństwo życia i zdrowia ludzi. Na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz. U. 2016, poz. 1742) w akcie tym określono szczegółowe wymagania dla transportu odpadów, w tym dla środków transportu i sposobu transportowania oraz oznakowanie środków transportu. WSA wskazuje, że ustawodawca przewidział sankcje administracyjnoprawne w postaci administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie przepisów o przewozie odpadów. Sankcje te zostały wskazane w Załączniku Nr 3 pkt 4 do ustawy o transporcie drogowym. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organy będą zobowiązane dokonywać czynności procesowych biorąc m.in. pod uwagę powyższe przepisy prawa. Jednakże analiza normatywna zachowania przedsiębiorcy musi zostać poprzedzona przeprowadzeniem postępowania dowodowego dotyczącego przewozu żużla i popiołów paleniskowych nie tylko w aspekcie obiektywnym, ale także – co ma istotne znaczenie w zakresie ewentualnego wyłączenia odpowiedzialności karnoadministracyjnej przedsiębiorcy - w wyżej opisanej płaszczyźnie subiektywnej, a dotyczącej także przeznaczenia przewożonego żużla i popiołów paleniskowych. Dopiero po wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy organy będą mogły dokonać prawidłowego aktu subsumpcji i następnie przystąpić do wydania indywidualnego aktu administracyjnego (tj. decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej lub też - w przepadku wystąpienia elementów negatywnych - rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego). Mając na uwadze powyższe rozważania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a. uwzględniając uiszczony wpis ([...] zł) oraz opłatę za czynności pełnomocnika ([...] zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).