III SA/Po 561/23

Dnia 8 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędzia WSA Mirella Ławniczak Protokolant : Sekretarz sądowy Aleksandra Andrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2023 roku sprawy ze skargi Miasta [...] - Prezydenta Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji I instancji w części dotyczącej zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdów postanawia: odrzucić skargę. Decyzją z 27 września 2019 r. Prezydent Miasta [...] orzekł o ustaleniu należności z tytułu zwrotu J. J. wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, tj. za odholowanie i zapłatę wynagrodzenia za dozór wymienionych w decyzji pojazdów, przechowywanych na parkingu położonym w K. przy ul. [...] na działce ew. nr [...] w obrębie [...] M. . w łącznej wysokości [...] zł (pkt 1 decyzji). W pkt 2 decyzji orzeczono, że do zapłaty J. J. tej należności zobowiązany jest Prezydent Miasta [...] reprezentujący Miasto [...]. W pkt 3 decyzji orzeczono, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Jako podstawę prawną decyzji powołano m. in. art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej: "K.p.a." oraz art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm.), dalej: "P.r.d.". J. J. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z 26 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze: I. Uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części, tj. pkt 1 i 2 i w tym zakresie: II. ustaliło pkt 1 zaskarżonej decyzji o treści: "ustalić należność z tytułu zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, tj. za odholowanie przedmiotowych pojazdów i zapłatę wynagrodzenia za dozór pojazdów, przechowywanych na parkingu położonym w K. przy ul. [...], na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...] M. jako działka nr [...], w łącznej wysokości [...] zł"; III. ustaliło pkt 2 zaskarżonej decyzji o treści: "do zapłaty należności, o której mowa w pkt 1 zobowiązany jest Prezydent Miasta [...] reprezentujący M. [...], w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna"; IV. w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę do Sądu na decyzję organu odwoławczego (w części jej pkt I, II i III) wniosło M. [...] - Prezydent Miasta [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego do wniesienia skargi. W dodatkowym piśmie procesowym (k. 47-51) skarżący wskazał, że posiada interes prawny do wniesienia skargi, gdyż decyzję w pierwszej instancji wydał Prezydent Miasta [...] działający jako starosta. Uczestnik postępowania zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego (pismo k. 75-76). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, gdyż skarżący, reprezentowany przez organ orzekający w sprawie w pierwszej instancji, nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej: "p.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Skargę w kontrolowanej sprawie wniosło Miasto [...] reprezentowane przez Prezydenta Miasta [...]. Z kolei decyzję w pierwszej instancji wydał Prezydent Miasta [...] działający jako starosta (art. 130a ust. 10h P.r.d.). Zaszła zatem sytuacja, w której ten sam organ (Prezydent Miasta [...]) jest z jednej strony reprezentantem gminy zobowiązanej do uiszczenia należności z tytułu zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdów, a jednocześnie jest on organem administracji wydającym decyzję w pierwszej instancji. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której dany podmiot występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo (tu: Prezydent Miasta [...] jako starosta), a jednocześnie reprezentuje stronę (Miasto [...]) domagającą się ochrony przed działaniem organu administracji drugiej instancji. Ustawowa instancyjność postępowania administracyjnego wyklucza dopuszczalność traktowania organu pierwszej instancji jako reprezentanta strony mogącej kwestionować rozstrzygnięcie organu drugiej instancji. Wykluczenie gminy (miasta) z kręgu stron postępowania administracyjnego, w którym organ wykonawczy gminy (miasta) wydał decyzję w pierwszej instancji (tu: prezydent miasta na prawach powiatu - jako starosta) ma swoje uzasadnienie konstytucyjne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z 16 lutego 2016 r. o sygn. akt I OPS 2/15 (dostępna na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, stąd nie ma przeciwstawienia między nim a państwem. Wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zatem zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym ani przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta (także przez swój organ wykonawczy) podejmuje działania władcze. Ewentualna legitymacja do wniesienia skargi przysługiwałaby skarżącemu, gdyby w postępowaniu administracyjnym występował jako strona w rozumieniu art. 28 K.p.a., wykonując przysługujące mu prawa lub obowiązki niezwiązane z realizacją władztwa administracyjnego. Taka sytuacja w kontrolowanej sprawie nie miała miejsca. Reasumując, w przypadku gdy organ wykonawczy gminy (miasta), tu: Prezydent Miasta [...], wydał decyzję w pierwszej instancji jako starosta, nie może on reprezentować Miasta [...] we wniesieniu skargi na decyzję organu odwoławczego, gdyż nie ma ono interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.