III SA/Po 572/25

Dnia 2 grudnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska (sprawozdawca) WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sad. Agnieszka Raczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2025 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków PEFRON oddala skargę W dniu 26 marca 2024 r. M. B. wniósł o dofinansowanie ze środków PFRON dostosowania mieszkania w ramach zadania likwidacja barier architektonicznych w łącznej wysokości 44 000 zł. Decyzją z 17 marca 2025 r. Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania wnioskodawcy dofinansowania ze środków PFRON dostosowania mieszkania w ramach zadania likwidacja barier architektonicznych. Jako podstawę decyzji powołano art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d oraz art. 35a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 44 ze zm.), dalej: "ustawa", w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 926), dalej: "rozporządzenie". Na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia o dofinansowanie ze środków Funduszu zadań, jeżeli ich realizacja umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem, mogą ubiegać się: 1) na likwidację barier architektonicznych - osoby niepełnosprawne, które mają trudności w poruszaniu się, jeżeli są właścicielami nieruchomości lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości albo posiadają zgodę właściciela lokalu lub budynku mieszkalnego, w którym stale zamieszkują. Użycie w § 2 rozporządzenia słów "mogą być finansowane" oznacza, że przyznanie dofinansowania nie jest obowiązkowe, a organ jest zobligowany by racjonalnie wyłonić, które z zadań wybierze do dofinansowania na dany rok, uwzględniając ilość otrzymanych na ten cel środków. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 26 marca 2024 r. na zadania z zakresu rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych przeznaczono łącznie 18 328 049 zł, z czego na działalność Warsztatów Terapii Zajęciowej zapisano 10 917 504 zł. Z pozostałej kwoty pozostałej do dyspozycji Dyrektora MOPR, tj. 7 410 545 zł, na dofinansowanie do likwidacji barier architektonicznych zabezpieczono pierwotnie kwotę 950 000 zł. W ramach przedmiotowego zadania w 2024 r. wpłynęło łącznie 118 wniosków, na łączną kwotę 2 151 652,99 zł. Racjonalnym zatem jest, że w sytuacji dysponowania budżetem niepozwalającym na objęcie wsparciem wszystkich wniosków organ powinien wyłonić te najpilniejsze. Przepisy rozporządzenia nie określiły kryteriów, na podstawie których należy wyłonić wnioski do dofinansowania. W związku z tym opracowanie jasnych, racjonalnych i sprawiedliwych kryteriów wyłaniania najpilniejszych wniosków zasługujących na dofinansowanie stanowi powinność organu w tych przypadkach, w których wiadomo, że przyznana kwota na dany cel nie wystarczy dla wszystkich wnioskodawców. Pilność w tym przypadku rozumiana jest jako zaawansowanie występujących "trudności w poruszaniu się". Powyższy pogląd potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I GSK 794/19. Na tej podstawie w drodze zarządzenia Dyrektora MOPR z 4 stycznia 2024 r. nr [...] w sprawie zasad rozpatrywania wniosków w zakresie rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w [...] w roku 2024 określono tryb wyłaniania wniosków przeznaczonych do dofinansowania w ramach m. in. likwidacji barier architektonicznych. O kolejności procedowania wniosków decydowała liczba uzyskanych w wyniku oceny punktów, tj. od największej do najmniejszej. Do oceny punktowej brano pod uwagę: stopień ograniczenia sprawności w poruszaniu się - na podstawie zaświadczenia lekarskiego dostarczanego przez wnioskodawcę (maks. 130 pkt); stopień niepełnosprawności (maks. 15 pkt), wcześniejsze korzystanie ze środków PFRON (maks. 7 pkt), wcześniejsze bezskuteczne ubieganie się o dofinansowanie (8 pkt), fakt zamieszkiwania z inną osobą niepełnosprawną (maks. 10 pkt) i sytuację dochodową (maks. 10 pkt). Maksymalna ocena wynosi 180 pkt. Zasady te zaakceptowała działająca w [...] Miejska Społeczna Rada ds. Osób Niepełnosprawnych i umieszczono je na stronie internetowej organu. Wnioski rozpatrywane były zgodnie z powyższą zasadą, do wyczerpania środków finansowych przyznanych na rok 2024 na ten cel. Do dofinansowania zakwalifikowano pierwszych 50 wniosków, ostatni z nich został oceniony na 85 pkt. Wniosek M. B. uzyskał 53 pkt i uplasował się poniżej progu uprawniającego do otrzymania wsparcia - na 94. miejscu. Na sumę uzyskanych punktów złożyły się: znaczny stopień niepełnosprawności - 15 pkt, zaświadczenie lekarskie załączone do wniosku - 30 pkt, fakt niekorzystania ze wsparcia w poprzednich latach - 7 pkt i ocena sytuacji dochodowej - 1 pkt. Na stosunkowo niską ocenę punktową, uniemożliwiającą udzielenie wsparcia, wpłynęło głównie zaświadczenie lekarskie dostarczone przez wnioskodawcę, na którym lekarz neurolog na 130 pkt możliwych do uzyskania przyznał jedynie 30. W zaświadczeniu stwierdzono m. in., że wnioskodawca jest samodzielny przy wchodzeniu i schodzeniu po schodach oraz niezależny w poruszaniu się po powierzchniach płaskich i w utrzymywaniu higieny osobistej. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zakwestionowano zgodność z prawem zarządzenia Dyrektora MOPR z 4 stycznia 2024 r. nr [...] w sprawie zasad rozpatrywania wniosków w zakresie rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w [...] w roku 2024. Zdaniem strony wydano je bez podstawy prawnej, dowolnie określając zasady przyznania dofinansowania i związaną z tym punktację. Decyzją z 28 lipca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej: "K.p.a.", art. 35a ust. 4 ustawy i § 6 pkt 1 rozporządzenia, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, co następuje. Przedmiot wniosku stanowiło dostosowanie i adaptacja mieszkania przez montaż oświetlenia uruchamianego na ruch i montaż dodatkowych punktów oświetleniowych, likwidacja progów i drzwi otwieranych do pomieszczeń na rzecz drzwi przesuwanych oraz zakup i montaż zamka bezkluczykowego. Przewidziany koszt realizacji zadania (100%) to 44 000 zł, a kwota wnioskowanego dofinansowania to 42 000 zł. Wniosek rozpatrzono negatywnie z uwagi na wyczerpanie środków posiadanych na ten cel. Dyrektor MOPR w [...] zarządzeniem z 4 stycznia 2024 r. w sprawie wprowadzania zasad rozpatrywania wniosków w zakresie rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w [...] w roku 2024 określił, że wnioski oceniane są kwartalnie, a w pierwszej kolejności realizowane są wnioski złożone przez wnioskodawców od stycznia do marca, które w wyniku oceny punktowej uzyskały minimum 50 pkt do wyczerpania środków finansowych przyznanych na ten cel. W przypadku gdyby posiadane fundusze pozwoliły na ich realizację, w dalszej kolejności ocenie podlegałyby wnioski złożone w drugim i kolejnych kwartałach. Przyjęty system punktowy zawiera takie kryteria jak: stopień niepełnosprawności, stan zdrowia potwierdzony zaświadczeniem lekarskim, wcześniejsze korzystanie ze środków PFRON, obecność innych osób niepełnosprawnych w gospodarstwie domowym, ponawianie odmownie rozpatrzonego w roku ubiegłym wniosku, fakt zamieszkiwania samodzielnie czy z rodziną i średni miesięczny dochód na osobę. Wszyscy wnioskodawcy jednakowo są poddawani ocenie przez pryzmat tych kryteriów. Wniosek strony w świetle tych kryteriów oceniono na 53 pkt i nie znalazł pokrycia w planie finansowym na 2024 r. Ostatni z pozytywnie ocenionych wniosków uzyskał 85 pkt. Na stosunkowo niską ocenę punktową, uniemożliwiającą udzielenia wsparcia wpłynęło w głównej mierze zaświadczenie neurologa oceniającego problemy z poruszaniem się, który ocenił zakres tych problemów na 30 pkt przy możliwych 130 pkt. Maksymalna ocena punktowa wynosi 180 pkt. Odmowa przyznania dofinansowania nie wynika z uznania wniosku za niezasadny, a jedynie z powodu wyczerpania budżetu przeznaczonego na przedmiotowe zadanie. Wnioskodawcę poinformowano, że aby ponownie ubiegać się o dofinansowanie może złożyć nowy wniosek od stycznia 2025 r. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 26 marca 2024 r. na zadania z zakresu rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych przeznaczono łącznie 18 328 049 zł, z czego na dofinasowanie do likwidacji barier architektonicznych przeznaczono 950 000 zł. W I kwartale 2024 r. mieszkańcy [...] w ramach likwidacji barier architektonicznych złożyli 109 wniosków na łączną kwotę 2 844 814,83 zł. Tym samym w sytuacji dysponowania kwotą nie pozwalającą na pomoc wszystkim potrzebującym zasadnym jest przyjęcie jasnych i jednakowych dla wszystkich kryteriów oceny wniosków. Rację ma organ pierwszej instancji wskazując na hierarchię zgłaszanych potrzeb, w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, jak również wysokość posiadanych środków przeznaczonych na świadczenia w omawianym zakresie. Ponadto organ, przyznając określone świadczenia, musi kierować się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru tych świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniać potrzeby osób korzystających z pomocy. Organ ma prawo, w ramach uznania, do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, prowadzonej w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na te świadczenia, które jako ograniczone muszą być rozdzielane między wszystkie osoby wymagające wsparcia. Przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, a z całą pewnością organ nie może zaspokoić wszystkich, choćby najbardziej uzasadnionych, potrzeb osób ubiegających się o dofinansowanie. Wskazując na małą w stosunku do potrzeb ilość posiadanych środków na przedmiotowe dofinansowania i związaną z tym konieczność ustalenia hierarchii potrzeb podlegających kolejno zaspokojeniu, oprócz strony, wnioski o dofinansowanie złożyły również osoby będące w trudniejszej sytuacji, skoro na podstawie jednakowych kryteriów oceny uzyskały większą liczbę punktów. Skoro zatem zrealizowanie już tylko części wniosków złożonych przez osoby znajdujące się w jeszcze trudniejsze sytuacji niż strona wyczerpało całą pulę środków przeznaczonych na przedmiotowy rodzaj dofinansowania, nie było możliwe udzielenie stronie dofinansowania. Nie sposób kwestionować złego stanu zdrowia strony ani tego, że zamierzona adaptacja mieszkania ułatwiłby stronie codzienne funkcjonowanie, ale decyzja w przedmiocie przyznania dofinansowania jest w istotnej mierze zdeterminowana wysokością środków, jaką dysponuje organ i ma ona charakter uznaniowy (w przedstawionym wyżej znaczeniu). W odpowiedzi na zarzuty odwołania wskazano, że organ nie może oceniać aktu prawa miejscowego. Skarżący wniósł skargę na decyzję organu odwoławczego zarzucając naruszenie art. 6 i art. 9 K.p.a. oraz art. 32 w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej: "Konstytucja", oraz art. 93 w zw. z art. 97 Konstytucji. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano zgodność z prawem zarządzenia Dyrektora MOPR z 4 stycznia 2024 r. nr [...] w sprawie zasad rozpatrywania wniosków w zakresie rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w [...] w roku 2024. Zdaniem strony wydano je bez podstawy prawnej, dowolnie określając zasady przyznania dofinansowania i związaną z tym punktację. Ponadto wskazano, że organ nie może odmówić przyznania dofinansowania z powodu wyczerpania przyznanych mu na dany cel środków finansowych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Do zadań powiatu należy podejmowanie działań zmierzających do ograniczenia skutków niepełnosprawności (art. 35a ust. 1 pkt 4 ustawy) i dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych (art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy). W art. 35a ust. 4 ustawy zawarto upoważnienie dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów zadań, o których mowa w ust. 1, które mogą być finansowane ze środków Funduszu, z uwzględnieniem wymagań, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie tych zadań, a także trybu postępowania i zasad ich dofinansowania ze środków Funduszu. Regulacje dotyczące zadań powiatu, o których mowa w art. 35a ust. 1 ustawy zawarto w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2002 r. W myśl § 2 pkt 4 rozporządzenia ze środków Funduszu może być finansowane w części lub w całości zadanie polegające na likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Stosownie do § 6 pkt 1 rozporządzenia o dofinansowanie ze środków Funduszu zadań, jeżeli ich realizacja umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem, mogą ubiegać się - na likwidację barier architektonicznych - osoby niepełnosprawne, które mają trudności w poruszaniu się, jeżeli są właścicielami nieruchomości lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości albo posiadają zgodę właściciela lokalu lub budynku mieszkalnego, w którym stale zamieszkują. Dofinansowanie zadań ze środków Funduszu następuje na wniosek złożony do powiatowego centrum pomocy rodzinie (§ 10 rozporządzenia). Z powyżej wskazanych przepisów wynika, że organ rozstrzygając w sprawie dofinansowania przeznaczonego dla osoby niepełnosprawnej kieruje się kategoriami ocennymi i działa w oparciu o uznanie administracyjne. Oznacza to, że zadaniem organu jest wszechstronna ocena sytuacji wnioskodawcy, rozpatrzenie okoliczności działających za lub przeciw przyznaniu świadczenia. Ocena ta powinna również uwzględniać podstawowe zasady i kryteria przyznawania dofinansowania, a także ilość posiadanych przez organ środków finansowych przeznaczonych na ten cel. Uznaniowy charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę decyzyjną co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie wyjaśniono istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał. Zdaniem Sądu organ nie naruszył powyższych zasad. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącemu dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na likwidację barier architektonicznych, gdyż skarżący uzyskał łącznie 53 pkt, zaś dofinansowanie przyznawano wnioskodawcom, których wnioski uzyskały więcej niż 85 pkt, zgodnie z kryteriami ustalonymi w zarządzeniu Dyrektora MOPR z 4 stycznia 2024 r. nr [...] w sprawie zasad rozpatrywania wniosków w zakresie rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w [...] w roku 2024. W zarządzeniu tym określono tryb wyłaniania wniosków przeznaczonych do dofinansowania w ramach m. in. likwidacji barier architektonicznych. O kolejności procedowania wniosków decydowała liczba uzyskanych w wyniku oceny punktów, tj. od największej do najmniejszej. Wnioski są rozpatrywane do wyczerpania środków finansowych przyznanych na rok 2024. Skarżący nie uzyskał wymaganej liczby punktów do przyznania dofinansowania. Wszystkie wnioski były oceniane według jednakowych zasad, stąd nie naruszono zasady równości (art. 32 Konstytucji). Nie można też uznać, że organ działał dowolnie. Uwzględnić trzeba ograniczone środki finansowe powiatu, które mogły być przeznaczone na realizację przedmiotowego zadania, a które zostały ujęte w uchwale nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 26 marca 2024 r. Nie posiadając środków na realizację wszystkich wniosków prawidłowo preferował osoby uzyskujące większą liczbę punktów za określone w zarządzeniu Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] z 4 stycznia 2024 r. kryteria. Zarządzenie to może stanowić materiał pomocniczy służący ustalaniu hierarchii potrzeb osób niepełnosprawnych. Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.).