III SA/Po 578/07

Dnia 13 grudnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Barbara Koś (spr.) As. sąd. Szymon Widłak Protokolant: sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 roku przy udziale sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania dotyczącego zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi. I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/Sz. Widłak /-/M. Kosewska /-/B. Koś Decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta zatwierdził program gospodarki odpadami niebezpiecznymi wytwarzanymi przez firmę A w J. na terenie siedziby tego zakładu zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] ark. m. [...] obręb [...], do którego ww. firma posiada tytuł prawny w postaci użytkowania wieczystego, oraz na działce nr ewid[...] ark. m. [...] obręb [...], do której posiada tytuł prawny w postaci umowy dzierżawy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Pismem z dnia [...] A złożyła wniosek o zawieszenie postępowania z uwagi na spór dotyczący własności działki nr [...] i toczące się przygotowania do zawarcia umowy sprzedaży tej działki Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – na podstawie art. 98 § 1 kpa – zawiesiło postępowanie w sprawie do czasu zakończenia postępowania związanego z nabyciem nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] ark. m. [...] obręb [...]. Pismem z dnia [...] J. B. złożył wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, wskazując że spółka nadal nie uzyskała tytułu prawnego do władania nieruchomością i nie ma pewności, czy tytuł taki uzyska. W piśmie z dnia [...] A podniosła, iż podjęcie postępowania przed spodziewaną transakcją sprzedaży nieruchomości byłoby przedwczesne. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło podjęcia zawieszonego postępowania z uwagi na rozbieżność wniosków oraz mając na względzie, że wnioskodawcą zawieszenia postępowania była A, a pertraktacje związane z nabyciem nieruchomości – w sytuacji, gdy nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób – mogą trwać dłuższy czas. Powyższe postanowienie zaskarżył J. B., składając wniosek o ponowne rozparzenie sprawy, w którym zarzucił naruszenie art. 98 § 2 kpa i art. 12 kpa przez odmowę podjęcia zawieszonego postępowania pomimo, iż skarżący zwrócił się o podjęcie postępowania. Na tej podstawie skarżący wniósł o niezwłoczne ponowne rozpatrzenie "kwestii wpadkowej" rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem i zmianę postanowienia w ten sposób, że podejmuje się zawieszone postępowanie odwoławcze. Jednocześnie, powołując się na art. 27 § 1 kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy przez inny skład orzekający Kolegium. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Stwierdzono, iż skarżący, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przedstawił argumentów uzasadniających uchylenie zaskarżonego postanowienia i podjęcie zawieszonego postępowania. Zaznaczono także, iż według utrwalonej linii orzecznictwa w postępowaniu toczącym się w trybie art. 127 § 3 kpa nie ma zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 kpa nakazujący wyłączenie od udziału w postępowaniu pracownika, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonego aktu. Powyższe postanowienie zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. B., zarzucając: - naruszenie art. 12 kpa przez przyjęcie, iż możliwość nabycia przez spółkę przedmiotowej nieruchomości w bliżej nieokreślonym terminie uzasadnia odmowę podjęcia zawieszonego postępowania do tego czasu, - naruszenie art. 98 § 2 w zw. z art. 97 § 2 kpa i art. 140 kpa przez odmowę podjęcia zawieszonego postępowania pomimo, iż skarżący pismem z dnia [...] zwrócił się do organu z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania, - naruszenie art. 107 § 1 w zw. z art. 140 kpa przez pominięcie tego przepisu i niewskazanie podstawy prawnej odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, - naruszenie art. 35 § 3 w zw. z art. 140 kpa przez pominięcie tego przepisu i niezałatwienie sprawy w terminie miesiąca. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia bezpośrednio je poprzedzającego, względnie uchylenie obu postanowień oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 12 kpa sprawy winny być załatwiane szybko, a w myśl art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy powinno nastąpić w terminie miesiąca. Zawieszenie postępowania jest wyjątkiem od tych zasad i nie można go wykładać rozszerzająco. Powołując się na art. 98 § 2 kpa w zw. z art. 97 § 2 kpa i art. 140 kpa, skarżący stwierdził, iż organ winien uwzględnić jego wniosek i podjąć postępowanie odwoławcze, a następnie rozpatrzyć odwołanie. Ponadto zdaniem skarżącego kpa nie zawiera żadnego przepisu, na podstawie którego organ mógłby zawiesić postępowanie lub odmówić jego podjęcia w celu bezterminowego oczekiwania na możliwą zmianę stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. A również wniosła o oddalenie skargi, wskazując iż przyczyna zawieszenia postępowania nie ustała, gdyż nadal trwają negocjacje w sprawie zakupu nieruchomości. W piśmie z dnia [...] A poinformowała, iż zakupiła od współwłaścicieli ¾ udziałów w nieruchomości, do której odnosi się zaskarżona decyzja, w tym nabyła cały udział skarżącego w przedmiotowej nieruchomości, co – zdaniem spółki – powoduje bezprzedmiotowość postępowania i konieczność jego umorzenia. J. B. w piśmie z dnia [...] podtrzymał wniesioną skargę, wskazując iż przez większą część okresu objętego zaskarżoną decyzją właścicielami nieruchomości byli spadkobiercy A. B., w tym skarżący. Ponadto ¼ udziałów w nieruchomości nadal pozostaje własnością dwojga spadkobierców A. B., wobec czego brak jest podstaw do umorzenia postępowania ze skargi na odmowę podjęcia zawieszonego postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądowa kontrola zaskarżonych decyzji bądź aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem, a według art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast w świetle art. 156 § 1 kpa podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest m.in. sytuacja, w której decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Należy przy tym wyjaśnić, iż w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż przy ocenie, czy wystąpiło "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, należy mieć ma uwadze: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Natomiast skutków decyzji rażąco naruszającej prawo nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności (zob. wyrok NSA z 09.02.2005 r., OSK 1134/04, Lex nr 165717). O "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu powołanego art. 156 § 1 pkt 2 kpa można przy tym mówić w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia zarówno przepisów materialnoprawnych, jak i przepisów proceduralnych, jeżeli naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Jako rażące naruszenie prawa przyjmuje się m.in. wydanie decyzji przez organ kolegialny w wadliwym składzie. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, a zgodnie z art. 27 § 1 kpa członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 kpa. Powyższa regulacja ustanawiająca przesłankę obligatoryjnego wyłączenia pracownika (członka organu kolegialnego) organu administracji publicznej ma na celu zapewnienie bezstronności orzekania w postępowaniu odwoławczym. Przywołana kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej lub członka organu kolegialnego stała się przedmiotem kontrowersji w doktrynie i orzecznictwie w odniesieniu do postępowania wszczętego na podstawie art. 127 § 3 kpa, stosownie do którego od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku tego środka prawnego nie następuje bowiem przesunięcie sprawy celem rozpoznania do organu wyższego stopnia. Wątpliwości w tym zakresie w odniesieniu do członka samorządowego kolegium odwoławczego usunęła ostatnio podjęta uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.02.2007r. (II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61), w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednoznacznie, iż art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 zd. 1 kpa ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa. W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż wniosek strony przewidziany w art. 127 § 3 kpa uruchamia tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. Powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 listopada 1999 r. (sygn. akt SK 11/99; OTK ZU 1999, nr 7, poz. 158), podkreślił, iż sformułowane w art. 78 Konstytucji RP prawo każdej ze stron do "zaskarżenia" orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, pozwala na objęcie jego zakresem różnych, specyficznych dla danej procedury, środków prawnych, których wspólną cechą jest umożliwienie stronie uruchomienia weryfikacji wydanego w pierwszej instancji orzeczenia bądź decyzji. Należy bowiem uwzględniać całokształt unormowań determinujących przebieg określonego postępowania, bo nie zawsze jest możliwe takie ukształtowanie procedury, aby w sprawie orzekał organ wyższej instancji, czego przykładem jest m.in. art. 127 § 3 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa obiektywizmu, gdyż z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny. Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 kpa), trzeba bezwzględnie oceniać, czy nie zachodzi przesłanka wyłączenia pracownika przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Przez pracownika należy przy tym rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. Przepisy o wyłączeniu pracownika więc mają również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. Te same przepisy o wyłączeniu pracownika i pracownika organu kolegialnego (art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 zd. 1 kpa) mają zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, który wcześniej brał udział w wydaniu pierwszoinstancyjnej decyzji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, w pełni podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powyższej uchwale, jak i argumentację, która legła u jego podstaw, stwierdził w przedmiotowej sprawie naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 zd. 1 kpa będące podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia w świetle art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 kpa. Wszyscy trzej członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (L. B., W. G. i I. C.) brali bowiem udział w wydaniu postanowienia z dnia [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, jak również w wydaniu postanowienia z dnia [...] utrzymującego w mocy powyższe postanowienie, zapadłego w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. W ocenie Sądu powyższe naruszenie prawa ma charakter "rażący", biorąc pod uwagę znaczenie naruszonych przepisów, których istotą jest zapewnienie stronie bezstronnego i obiektywnego rozpoznania i rozstrzygnięcia jej sprawy. Powyższa gwarancja – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale – znajduje swe źródło w art. 2 Konstytucji RP, stanowiącym, iż Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza według tej zasady jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Ponadto należy również stwierdzić, iż uchybienie przepisom dotyczącym wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego godzi także w podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej, bezstronności i pogłębiania zaufania do organów państwa ( art. 7 i art. 8 kpa ). Zdaniem Sądu powyższe naruszenie mogło mieć przy tym zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którzy brali udział w wydaniu postanowienia z dnia [...] o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, mieli już określone stanowisko odnośnie okoliczności faktycznych tej sprawy oraz sposobu jej rozstrzygnięcia przy wydawaniu postanowienia z dnia [...] utrzymującego w mocy powyższe postanowienie. Jednocześnie byli już niejako zdeterminowani wcześniejszym rozstrzygnięciem, w którego wydaniu brali udział, co z pewnością podważa obiektywizm tych osób przy podejmowaniu rozstrzygnięcia na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto naruszeniu prawa, którego dopuścił się organ administracji w niniejszej sprawie należy również przypisać cechę "oczywistości". Wprawdzie do niedawna istotna w sprawie kwestia zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa nie była jednolicie interpretowana w doktrynie i orzecznictwie, jednakże wymaga podkreślenia, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w dniu [...], a więc już po wydaniu i opublikowaniu powołanej wyżej uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., która wyraźnie rozstrzyga tę kwestię w odniesieniu do członka samorządowego kolegium odwoławczego. Jakkolwiek orzeczenia sądów nie stanowią źródła prawa, a uchwała składu siedmiu sędziów jest wiążąca jedynie w sprawie, w której została wydana, to jednak niekwestionowanym jest fakt, iż orzecznictwo wyznacza kierunek wykładni prawa, zwłaszcza, gdy tak jak w niniejszej sprawie istotne zagadnienie prawne było wcześniej przedmiotem rozbieżnych interpretacji. Należy także dodać, iż organ mógł i powinien szczególnie zbadać tę kwestię przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, biorąc pod uwagę, iż skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyraźnie domagał się – w powołaniu na art. 27 § 1 kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa – rozpoznania sprawy przez inny skład Kolegium. Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, iż niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, które zostało wydane z "rażącym naruszeniem prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 kpa), co musiało skutkować wyeliminowaniem go z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wobec zaś powyższego bezprzedmiotowa stała się kontrola legalności tegoż postanowienia pod względem merytorycznym. Jednocześnie przedwczesne byłoby badanie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego poprzedzającego zaskarżone postanowienie, gdyż w pierwszej kolejności Kolegium musi ponownie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem wyłączenia członków tego organu, którzy brali udział w wydaniu postanowienia w I instancji. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach oraz o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono w pkt II i III sentencji wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 152 powyższej ustawy. /-/Sz. Widłak /-/ M. Kosewska /-/ B. Koś