III SA/Po 581/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2010 roku przy udziale sprawy ze skargi Gminy K. na informację Zarządu Województwa z dnia r. w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego nr oddala skargę W dniu 30.09.2009r. Instytucja Zarządzająca WRPO na lata 2007 – 2013 ogłosiła konkurs nr 01/IV/2009 dla Działania 4.2 "Rewitalizacja zdegradowanych obszarów poprzemysłowych i powojskowych". Gmina K. złożyła dokumentację aplikacyjną projektu ( wniosek: "Budowa Centrum Kultury w K." ). Po przeprowadzeniu weryfikacji formalnej dokumentacji konkursowej wnioskodawca został poinformowany pismem Zastępcy Dyrektora Urzędu Marszałkowskiego Województwa z dnia 7 czerwca 2010 r. o negatywnej ocenie formalnej przedmiotowego wniosku i jego odrzuceniu. W ocenie organu projekt nie spełniał kryterium formalnego nr 7 (prawidłowość przygotowania studium wykonalności/biznes planu, w tym prawidłowość wykonanych obliczeń). W następstwie uwagi nr 8 z listy korekt dotyczącej Studium wykonalności, wnioskodawca dokonał zmiany sposobu prezentacji przepływów finansowych dla projektu, wobec czego w analizie pojawiły się nowe błędy. Uzupełniono prognozy finansowe o scenariusz z projektem i bez projektu, jednakże wystąpiła rozbieżność pomiędzy przychodami wykazanymi w tabeli 4 w arkuszu 2 Dane wyjściowe oraz arkuszu 11, który stanowi arkusz pomocniczy do obliczenia przychodów operacyjnych. W tabeli 5 uzupełniono kalkulację kapitału obrotowego netto dla scenariusza z projektem i bez projektu, lecz zastosowano błędne formuły na obliczenie zmiany tego kapitału, przez co w tabeli 9 w arkuszu 4 w pozycji A 4 wykazano wartość kapitału obrotowego netto, zamiast jego zmiany w stosunku do roku ubiegłego. Przychody w tabeli 9 nie były zgodne z przychodami wykazanymi dla scenariusza z projektem w tabeli 4 w arkuszu Dane wyjściowe. W arkuszu 4 Finansowa trwałość w tabeli 9 w części B nie wykazano nakładów inwestycyjnych dotyczących projektu. W tabeli 9 w części C w pozycji C1 b ujęto dotację UE do projektu, jednakże ich sumaryczna wartość nie była zgodna z wartością dotacji obliczoną w arkuszu 3 Poziom dofinansowania w tabeli C. W tabeli 8 w pozycji C 1 b wykazano środki stanowiące wkład własny budżetu gminy w realizację projektu, natomiast nie wykazano analogicznie tych kwot w tabeli 9. W proteście od wyniku oceny wniosku o dofinansowanie Gmina stwierdziła, iż na skutek błędu w formule Exel w arkuszu 2 "Dane wyjściowe" w tabeli 4 nastąpiło nieprawidłowe przeniesienie wartości przychodów dla wariantu danych finansowych dotyczących samego projektu i w konsekwencji scenariuszy pozostałych. Miał to być skutek rozbieżnych informacji podawanych przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego podczas konsultacji telefonicznych z autorami studium (w zakresie zasadności wypełniania tabeli 4 cz. B i C w arkuszu 2 Dane wyjściowe). Na skutek tego wypełniono te tabele, zachowując założenie o wyjściowym poziomie przychodów zawartych w arkuszu 11. Wnioskodawca tłumaczył, iż sporny projekt ma charakter publiczny, nie służący celom zarobkowym i generowaniu dochodu. W arkuszu 4 Finansowa trwałość dane informujące o przychodach w tabeli nr 8 i 9 były- według wnioskodawcy- w pełni poprawne i odzwierciedlają stan faktyczny (brak dochodu w okresie referencyjnym). Przy kalkulacji kapitału obrotowego netto poprawnie - zdaniem wnioskodawcy- obliczono zmianę KON dla samego projektu (tab. 5, cz. A) i w sposób prawidłowy wykazano zmianę wartości KON w arkuszu 4 Finansowa trwałość (tab. 8, cz. A 5). Na skutek błędu formuły przy obliczaniu zmiany KON dla scenariusza z projektem nastąpiło przeniesienie wartości KON zamiast jego zmiany w stosunku do roku ubiegłego do arkusza 4 Finansowa trwałość. W ocenie wnioskodawcy, projekt posiadał jednak trwałość finansową i jego realizacja nie jest w żaden sposób zagrożona. Strona wskazała ponadto, iż poziom przychodów zawartych w tabeli nr 9 w arkuszu 4 Finansowa trwałość jest prawidłowy. Podobnie prawidłowo , zdaniem strony, wykonano obliczenia przy pozycji C 1 b ( w tabeli 9 ). W arkuszu 4 Finansowa trwałość w tab. 9 cz. B faktycznie nie wykazano natomiast wartości nakładów inwestycyjnych. W cz. C tab. 9 nie wykazano też środków stanowiących wkład własny gminy w realizację projektu, gdyż tabela 9 nie zawierała pozycji mogącej umieścić tą dotację. W ocenie wnioskodawcy uchybienia zaistniałe w analizie finansowej nie miały żadnego wpływu na wskaźniki efektywności finansowej projektu. Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej WRPO orzeczeniem z dnia 16 sierpnia 2010r. oddaliła powyższy protest w całości, podzielając ustalenia dotyczące błędów w zakresie kryterium formalnego nr 7. W uzasadnieniu organ podniósł m. in., iż konsultacje telefoniczne z pracownikami organu dotyczyły jedynie ustalenia statusu jednostki organizacyjnej wskazanej jako operator projektu, wobec czego wnioskodawca wypełnił wskazane tabele, chociaż nie uczynił tego prawidłowo. Konsultacje dotyczyły zasadności wypełnienia części B i C, a błąd popełniono w części A. Organ podkreślił przy tym , że wnioskodawca sam potwierdził dokonanie określonych błędów obliczeniowych. W skardze na powyższe orzeczenie Gmina wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Komisję Odwoławczą, nie zgadzając się z jej orzeczeniem z 16 sierpnia 2010 r. Pismem z dnia 30.09.2010 r. organ wniósł o oddalenie skargi, powołując się generalnie na argumenty zawarte w uzasadnieniu orzeczenia Komisji Odwoławczej Instytucji Zarządzającej WRPO z dnia 16 sierpnia 2010 r. Podkreślono przy tym, iż sama strona skarżąca potwierdziła zastosowanie błędnej formuły przy obliczeniu zmiany kapitału obrotowego netto, co skutkowało wykazaniem wartości kapitału obrotowego netto zamiast jego zmiany. Pismem z dnia 4.10.2010r. Sp. Jawna z siedzibą w P. wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu przed Sądem w charakterze uczestnika postępowania, który to wniosek prawomocnym postanowieniem z dnia 7 października 2010r. Sąd rozpoznał w ten sposób, że odmówił dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika w/w firmy (k.212 akt). Gmina w piśmie z dnia 4.11.2010r. podniosła, iż kwestionowane orzeczenie Komisji Odwoławczej jest bezzasadne i niezgodne z regulaminem przedmiotowego konkursu, w tym z załącznikiem nr 1 określającym kryteria formalne wyboru projektów. Organ wzywał stronę pismem z 28.04.2010r. do odpowiedniego skorygowania formularza złożonego wniosku. Pomimo dokonania żądanych zmian i spełnienia wszystkich wymogów formalnych przedmiotowy wniosek został odrzucony. Pismo organu z 28.04.2010 r. nie zawierało uwag dotyczących analizy finansowej i przepływów finansowych, przez co strona uznała, że projekt spełnił kryteria formalne (w tym kryterium nr 7). Informacja z dnia 7 czerwca 2010r. o odrzuceniu wniosku stanowiła według strony w istocie jego ocenę merytoryczną, co jest niezgodne z regulaminem konkursu. Jeżeli po wypełnieniu tabeli nr 9 zgodnie z uwagami organu z pisma z 28.04.2010 r. wystąpiły nowe rozbieżności, to były one wynikiem zmian dokonanych na nieformalną prośbę Urzędu Marszałkowskiego przekazaną telefonicznie przez jego pracowników spółce A. Sp. jawna w P., jako podmiotowi sporządzającemu studium wykonalności dla przedmiotowego wniosku. Rozbieżności te nie powinny mieć wpływu na ocenę formalną wniosku. Na rozprawie w dniu 1 grudnia 2010 r. pełnomocnik organu wskazał, iż podczas oceny formalnej wniosku weryfikacji podlega również prawidłowość sporządzenia studium wykonalności. Pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, iż dokonała ona prawidłowego uzupełnienia danych wskazanych w piśmie z 28.04.2010 r., a kolejne błędy wskazane w informacji z 7.06.2010 r. dotyczyły już oceny merytorycznej wniosku. Pełnomocnik organu wskazał ponadto, iż określone w informacji z dnia 7.06.2010 r. błędy dotyczą konkretnych stron wniosku i innych dokumentów załączonych do akt sądowych niniejszej sprawy. Wnioskodawca miał wskazać status jednostki operacyjnej operatora Gminnego Zespołu Instytucji Kultury w K., bo bez znajomości tego statusu organ nie był w stanie ocenić, czy i które tabele finansowe należy wypełnić. Dopiero po podaniu tego statusu można było wskazać, które finansowe tabele należało wypełnić i to strona skarżąca uzgadniała telefonicznie z organem. Po przedłożeniu tych tabeli ujawniły się kolejne błędy, które zostały z kolei opisane w informacji z dnia 7.06.2010 r. Błędy te również podlegały pod ocenę formalną, a nie merytoryczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 ww. ustawy. Według § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na takiej właśnie zasadzie kontroli sądów administracyjnych poddany został tryb dokonywania przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi oceny projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm. ). Zgodnie z przepisem art. 30 c ust. 1 tej ustawy – obowiązującym od dnia 20 grudnia 2008 r. , po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądowa kontrola dokonywana na podstawie art. 30 c i nast. ustawy, sprowadza się do zbadania, czy ocena projektu dokonywana przez instytucję zarządzającą programem operacyjnym została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem, czy też w sposób prawo naruszający. W niniejszym postępowaniu strona skarżąca poddała kontroli sądowoadministracyjnej postępowanie dotyczące negatywnej oceny jej wniosku o dofinansowanie. W zakresie określonej powyżej kognicji, zdaniem Sądu, ocena przedmiotowego projektu dokonana przez Zarząd Województwa, jako instytucję zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym, została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem. Istota sporu pomiędzy skarżącym i Instytucją Zarządzającą w okolicznościach rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zaistniały przesłanki do negatywnej oceny formalnej wniosku skarżącej gminy z przyczyny dotyczącej niespełnienia kryterium formalnego nr 7 ( prawidłowość wyliczeń w studium wykonalności / biznes – planie ). Należy w tym miejscu podkreślić, iż postępowanie dotyczące uzyskania sfinansowania określonej inwestycji jest prowadzone wyłącznie na wniosek strony, który winien spełniać wszystkie warunki formalne i merytoryczne wskazane w odpowiednich aktach prawnych. To w interesie samej strony (dążącej do uzyskania określonej korzyści finansowej) leży zatem dopełnienie wszelkich starań, aby wniosek przeszedł pozytywnie kontrolę formalną i dalszą ocenę merytoryczną. Zgodnie z pkt. 9 regulaminu konkursu nr 01/IV/2009 weryfikacja wniosków pod względem formalnym odbywa się zgodnie z kryteriami wyboru projektów przyjętymi przez komitet monitorujący, a podczas oceny formalnej weryfikacji podlega również prawidłowość sporządzenia studium wykonalności i zawartych w nim obliczeń (kryterium 7 oceny formalnej). Ponieważ organ stwierdził, iż przedmiotowy wniosek strony skarżącej i studium wykonalności zawierały określone braki wezwano ją pismem z dnia 28.04.2010 r. do dokonania ich odpowiedniej korekty ( zob. k. 201-208 akt sądowych ). Wskazano przy tym na konieczność zachowania spójności pomiędzy zmianami dokonywanymi we wniosku a danymi zawartymi w studium wykonalności. W powyższym piśmie z dnia 28.04.2010 r. wezwano wnioskodawcę m. in. do wskazania statusu jednostki operacyjnej operatora Gminnego Zespołu Instytucji Kultury, gdyż bez znajomości tego statusu organ nie był w stanie ocenić, czy i które tabele finansowe należy wypełnić. Dopiero po podaniu tego statusu można było wskazać, które finansowe tabele należało wypełnić i okoliczność ta była uzgadniana przez stronę skarżącą telefonicznie z pracownikiem organu. Po dokonanych konsultacjach wnioskodawca wypełnił właściwe tabele, ale nie dokonał tego w prawidłowy sposób, a wszelkie jego uchybienia w tym zakresie powodowały określone negatywne skutki. Po przedłożeniu przez stronę uzupełnionych tabeli ujawniły się kolejne nowe błędy, które zostały z kolei opisane szczegółowo w informacji Zastępcy Dyrektora Urzędu Marszałkowskiego Województwa z dnia 7.06.2010 r. Błędy te również podlegały pod ocenę formalną (zgodnie ze wskazaniami powyższego kryterium nr 7), a nie merytoryczną – jak twierdzi strona skarżąca. W następstwie uwagi nr 8 z listy korekt dotyczącej Studium wykonalności, wnioskodawca dokonał zmiany sposobu prezentacji przepływów finansowych dla projektu, wobec czego w analizie pojawiły się nowe błędy. Uzupełniono prognozy finansowe o scenariusz z projektem i bez projektu, jednakże wystąpiła rozbieżność pomiędzy przychodami wykazanymi w tabeli 4 w arkuszu 2 Dane wyjściowe oraz arkuszu 11, który stanowi arkusz pomocniczy do obliczenia przychodów operacyjnych. Sam wnioskodawca przyznał przy tym w proteście, iż na skutek błędu w formule Excel w arkuszu 2 Dane wyjściowe w tabeli nr 4 nastąpiło nieprawidłowe przeniesienie wartości przychodów. W tabeli 5 uzupełniono kalkulację kapitału obrotowego netto dla scenariusza z projektem i bez projektu, lecz zastosowano błędne formuły na obliczenie zmiany tego kapitału, przez co w tabeli 9 w arkuszu 4 w pozycji A 4 wykazano wartość kapitału obrotowego netto, zamiast jego zmiany w stosunku do roku ubiegłego. Przychody w tabeli 9 nie były zgodne z przychodami wykazanymi dla scenariusza z projektem w tabeli 4 w arkuszu Dane wyjściowe. Wnioskodawca sam uznał, iż błędy te były wynikiem zastosowania przez niego błędnej formuły. Zasadnie stwierdził przy tym organ, iż samowolne modyfikowanie formuł jest niezgodne z Wytycznymi do sporządzania Studium Wykonalności, a w razie wątpliwości w tym zakresie wnioskodawca jest zobowiązany do dokonania odpowiednich konsultacji z pracownikami organu. W arkuszu 4 Finansowa trwałość w tabeli 9 w części B nie wykazano nakładów inwestycyjnych dotyczących projektu, na co wskazał sam wnioskodawca w złożonym proteście. Skutkiem tego było nieprawidłowe wyliczenie wartości skumulowanych przepływów pieniężnych. W tabeli 8 w pozycji C 1 b wykazano środki stanowiące wkład własny budżetu gminy w realizację projektu, natomiast nie wykazano analogicznie tych kwot w tabeli 9. Niezasadny był przy tym zarzut strony skarżącej, iż nie można było wykazać tych środków w tabeli nr 9 ze względu na brak odpowiedniej pozycji. Była to bowiem pozycja C1 punkt f, w której należało umieścić wkład własny gminy. Powyższe błędy uzasadniają tezę, iż studium wykonalności nie zostało wykonane w prawidłowy sposób, przez co nie spełniono kryterium formalnego nr 7. Ocena prawidłowości wykonania studium podlega przy tym ocenie formalnej, jak już wskazano powyżej. Nieprawidłowości rachunkowe w wykonanym studium wynikały z określonych błędów strony, do czego sama przyznała się w złożonym proteście. Należy jeszcze raz podkreślić w tym miejscu, iż podmiot ubiegający się o otrzymanie określonego przywileju finansowego w postaci dotacji unijnej winien spełnić wyczerpująco i precyzyjnie wszelkie wymagania formalne, warunkujące dalsze staranie się o uzyskanie dotacji. Wszelkie zaniechania czy błędy strony w tym zakresie obciążają ją bezpośrednio, powodując negatywną ocenę formalną jej wniosku, skutkującą jego odrzuceniem. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że odrzucenie spornego wniosku z przyczyn formalnych było uzasadnione, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona i podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 30 c ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm. ).