III SA/Po 585/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś ( spr.) Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Teresa Matuszewska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2005r. sprawy ze skargi Rady Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lipca 2005r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego o d d a l a s k a r g ę /-/W. Długaszewska /-/B. Koś /-/T.M.Geremek EW Zaskarżonym zarządzeniem zastępczym z dnia [...] lipca 2005 roku, wydanym na podstawie art. 85 a ust 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1592 ze zm) Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu w P. – pana T. M. w wyniku naruszenia zakazu określonego w przepisie art. 25 b ust 1 tejże ustawy o samorządzie powiatowym. W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda stwierdził, że T.M. pomimo upływu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania prowadził działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu indywidualnej praktyki lekarskiej z wykorzystaniem mienia powiatu. Tym samym nie wypełnił obowiązku wynikającego z przepisu art. 25 b ust. 2 ustawy o samorządzie powiatu - zaprzestania prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego powiatu, w którym uzyskał mandat. Naruszenie powyższego prawa rodzi po stronie rady powiatu powinność realizacji obowiązku określonego w przepisie art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku – Ordynacja wyborcza do rad gmin , rad powiatów i sejmików wojewódzkich (Dz.U. Nr 95, poz. 602 ze zm.), ale Rada Powiatu w P. nie podjęła stosownej uchwały. Nie uczyniła tego również pomimo wezwania Wojewody do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego T. M. z dnia [...] kwietnia 2005 roku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Rada Powiatu w P. wystąpiła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego. W uzasadnieniu wyjaśniła, że w dniu [...] marca 2005 roku zajęła stanowisko w sprawie, w którym nie stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego T.M. prowadzącego indywidualną praktykę medyczną z wykorzystaniem lokalu, którego właścicielem jest powiat. W opinii Rady wykonywanie indywidualnej praktyki lekarskiej nie mieści się w zakresie pojęcia "działalność gospodarcza", bowiem jest to działalność prowadzona na podstawie przepisów szczególnych jakimi były przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 1996 roku o zawodzie lekarza (Dz.U. z 2002 roku, nr 21, poz. 2004), a ustawa z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 173, poz. 1807) weszła w życie podczas trwania kadencji rady powiatu. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 28 czerwca 2005 roku, Dz. U. nr 128, poz. 1076) nie ma przeszkód żeby osoba wykonująca działalność przed objęciem mandatu kontynuowała ją będąc jednocześnie radnym o ile przepisy zakazujące działalności zostały wprowadzone w czasie trwania kadencji. W uzasadnieniu podniesiono również, że T.M. w dniu [...] kwietnia 2005 roku złożył oświadczenie kierowane do Powiatowego Biura Administrowania Nieruchomości w P., że rezygnuje z wynajmowania pomieszczeń w budynku, przy ulicy [...] i tym samym ustała przesłanka uzasadniająca wydanie zaskarżonego zarządzenia zastępczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi nie podzielił poglądów skarżącej i podkreślił, że działalność gospodarcza może być prowadzona również przez podmioty nie będące przedsiębiorcami w rozumieniu ustawy prawo o działalności gospodarczej, gdyż wystarczy, że działalność gospodarcza jest wykonywana zarobkowo, stale i w sposób zorganizowany, czego potwierdzeniem jest nowelizacja ustawy z dnia 5 grudnia 1996 roku o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz.U. z 2002 roku, Nr 21, poz. 2004 ze zm). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W sprawie bezsporne jest, że radny T.M. prowadził indywidualną specjalistyczną praktykę lekarska w budynku stanowiącym mienie komunalne i to na podstawie umowy najmu, zawartej ze skarżącym powiatem do dnia [...] kwietnia 2005 roku. Zasadnie zatem Wojewoda uznał, że tym samym T.M. nie zastosował się do zakazu zawartego w art. 25b ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1592 ze zm.), który stanowi, że "radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". W ocenie Sądu za trafne należy uznać stanowisko Wojewody Wielkopolskiego, że działalność lekarza prowadzącego indywidualną specjalistyczną praktykę lekarską należy zakwalifikować jako działalność gospodarczą w rozumieniu art. 2 ust 21 ustawy z dnia 19 listopada 1999 roku prawo działalności gospodarczej (Dz. U. z 1999 roku, Nr 101, poz. 1178 z późn. zmianami), albowiem spełnia ona przesłanki wymienione w tym przepisie, to jest ma charakter ciągły, zorganizowany i zarobkowy. Tym samym do rozpoznawanej sprawy nie znajduje zastosowania powołany w skardze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 20005 roku, skoro przepisy zakazujące tę działalność obowiązywały już przed rozpoczęciem kadencji przez radnego T. M.. Późniejsza zmiana przepisów regulujących wykonywanie zawodu lekarza i prowadzenie działalności gospodarczej, która nastąpiła w czasie trwania kadencji jedynie rozwiewa istniejące wcześniej wątpliwości na tym gruncie. Mianowicie art. 49 a ustawy z dnia 5 grudnia 1996 roku o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz.U. z 2002 roku, Nr 21, poz. 2004 ze zm.) stanowi, że " prowadzenie indywidualnej praktyki lekarskiej, indywidualnej specjalistycznej praktyki lekarskiej, grupowej praktyki lekarskiej jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. Z 2004 roku, nr 173, poz. 1807 ze zm.)". Natomiast w myśl art. 2 tej ostatniej ustawy "działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpowszechnianie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły". T.M. jako lekarz specjalista prowadził indywidualną praktykę, która stanowiła źródło jego przychodu. Jednocześnie jego usługi medyczne były świadczone w sposób zorganizowany (w gabinecie lekarskim) oraz ciągły, a zatem prowadził działalność gospodarczą w świetle cytowanej wyżej ustawy. Warto w tym względzie przytoczyć wcześniejsze orzecznictwo, z którego wynika, że usługi medyczne świadczone przez lekarzy w ramach prowadzonych praktyk są usługami w rozumieniu prawa działalności gospodarczej (patrz m.in.: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 września 1995 roku, sygn. akt III CZP 115/95, OSNC 1996/1/6 oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2001 roku, sygn. akt POK 13/01, ONSA 2002/1/12). W tym względzie należy wyraźnie podkreślić, że jeszcze w momencie obowiązywania ustawy o zawodzie lekarza, wyłączenie lekarzy prowadzących praktykę w określonej formie z ogólnej kategorii podmiotów będących przedsiębiorcami nastąpiło z mocy art. 50c cytowanej ustawy na zasadzie wyjątku, z czego wnioskować należy, że sam ustawodawca traktował lekarzy wykonujących indywidualną praktykę medyczną jako osoby wykonujące działalność gospodarczą w rozumieniu powyższej ustawy, ale z mocy wyraźnego uregulowania szczególnego pozbawił ich wtedy statusu przedsiębiorcy. W ocenie sądu przepis art. 25b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w wyraźny sposób zakazuje prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a nie wyłącznie "bycia przedsiębiorcą". Wynika z tego, iż zakres zastosowania powyższego zakazu jest szeroki i obejmuje również radnych prowadzących działalność gospodarczą, choć nie będących z mocy przepisów szczególnych przedsiębiorcami w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy prawo działalności gospodarczej. W omawianym przepisie ustawodawca świadomie użył wyrażenia "prowadzenie działalności gospodarczej na własny rachunek", które jest określeniem szerszym znaczeniowo od określenia "przedsiębiorca" (użytego w ust. 2 i 5 tegoż artykułu), co wskazuje na zamiar objęcia omawianym zakazem większego kręgu podmiotów, a nie tylko radnych uznanych z mocy prawa za przedsiębiorców. Przyjęcie innej koncepcji oznaczałoby konieczność zaakceptowania sytuacji, w której radni będący lekarzami i prowadzący indywidualne praktyki z wykorzystywaniem mienia powiatu mogliby skutecznie obchodzić powyższy zakaz i to w przeciwieństwie do radnych – lekarzy, udzielających świadczeń zdrowotnych w formie niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej (spółki cywilnej). Ponieważ lekarze wykonujący usługi medyczne w tej formie są uznawani za przedsiębiorców (uchwała NSA z 24 września 2001 roku, OPK 13/01) w rozumieniu art. 2 ust 3 prawo o działalności gospodarczej, podlegają oni niewątpliwie zakazowi z art. 25 b ust 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Niezgodna z intencją ustawodawcy byłaby zatem sytuacja, w której lekarze świadczący ten sam rodzaj usług medycznych, podlegaliby lub nie podlegaliby powyższemu zakazowi tylko w zależności od formy prowadzonej działalności. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało uznać, że organ nadzoru prawidłowo stwierdził naruszenie art. 25b ustawy o samorządzie powiatowym przez pana T. M. gdyż jako lekarz świadczył usługi medyczne, a jego działalność zawodowa była działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia Powiatu P., w którym uzyskał mandat radnego. Z tego względu Wojewoda miał uzasadnione podstawy do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego na podstawie art. 85 a ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym, bowiem w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki skutkujące stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu radnego, określone w art. 190 ust 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1997 roku - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (t.j. – Dz. U. z 2003 roku, nr 159, poz. 1547 ze. zmianami). Zaprzestanie prowadzenia działalności zawodowej z wykorzystaniem mienia powiatu przez radnego T. M. z dniem [...] kwietnia 2005 roku nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego zarządzenia zastępczego, bowiem nastąpiło to po upływie terminu 3 miesięcy od daty ślubowania, określonego w art.190 ust 1 pkt 5 powołanej ustawy z dnia 16 lipca 1997 roku. Tym samym uznając skargę za niezasadną, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł o jej oddaleniu. /-/W. Długaszewska /-/B. Koś /-/T.M. Geremek EWd