III SA/Po 586/13

Dnia 25 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak ( spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółki A w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Poznania z 28 sierpnia 2012 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją [...] dnia 20 grudnia 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (Zarządu Dróg Miejskich w P.) z dnia 28 sierpnia 2012r. nr [...] wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz § 4 ust. 1 Uchwały nr XLV/469/IV/2004 Rady Miasta P. z dnia 25 maja 20904r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P. nakładającą na Spółkę A opłaty karnej w kwocie [...] zł, za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w P. poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podało, że kara pieniężna została naliczona za okres od dnia następnego po dniu, do którego ważne było pozwolenie na zajęcie pasa drogowego, udzielone stronie przez ZDM, tj od dnia 01 stycznia 2012r. do dnia poprzedzającego dzień uzyskania kolejnego pozwolenia na zajęcie pasa drogowego, tj do dnia 12 lutego 2012r. Wysokość opłaty stanowi 10-cio krotność opłaty wyliczonej wg stawki dziennej przewidzianej dla drogi powiatowej. Podzielając stanowisko organu I – ej instancji Kolegium wskazało, że w dniu 01 stycznia 2012r. upłynął termin, do którego ważne było zezwolenie udzielone firmie spółka A na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. Wniosek o przedłużenie pozwolenia od 01 stycznia 2012r. wpłynął do ZDM 13 lutego 2012r. 24 lutego 2012r. pracownicy ZDM dokonali kontroli pasa ul. [...], podczas której stwierdzono, że w pasie drogowym umieszczone są reklamy o powierzchni[...] m². W związku z tym wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego. Natomiast w dniu 23 lutego 2012r. strona uzyskała pozwolenie na zajęcie pasa drogowego pod reklamę od dnia 13 lutego 2012r. W dniu 27 marca 2012r. podczas kolejnych oględzin na miejscu stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez reklamy. Kolegium podkreśliło, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Konsekwencją zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jest kara pieniężna nakładana przez zarządcę drogi w trybie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Art. 40 ust. 12 ustawy przewiduje, iż za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi pobiera się karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczonej na podstawie art. 40 ust. 6, a ten z kolei stwierdza, iż opłata za zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez powierzchnię reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego oraz stawki opłat za zajęcie 1 m pasa drogowego. Stawki te określone są w §4 ust. 1 Uchwały Rady Miasta P. z dnia 25.05.2004 r. i za umieszczenie reklamy w pasie drogowym drogi powiatowej, a taką drogą jest ul. [...], stawka ta wynosi 1 zł/m za 1 dzień. Kolegium podkreśliło, że przepisy ustawy o drogach publicznych z 1985 r., nie przewidują możliwości odstąpienia od wymierzenia kar za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu Kolegium uznało, że nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 8 k.p.a poprzez nieuwzględnienie okoliczności podnoszonych przez odwołującą się spółkę dotyczących sposobu oraz terminów wydawania decyzji w sprawie zezwoleń na umieszczenie reklam w pasie drogowym w latach ubiegłych. W ocenie SKO przeświadczenie, które zgodnie z twierdzeniami podniesionymi w odwołaniu wytworzyło się u skarżącej dotyczące możliwości składania wniosku o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w późniejszym czasie, tj. już po dokonaniu jego zajęcia, nie może mieć wpływu na obowiązek uiszczenia nałożonej przez organ I instancji kary. Art. 40 ust. 12 Ustawy o drogach publicznych wskazuje bowiem, iż organ ma obowiązek nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego i nie uzależnia możliwości jej nałożenia od zaistnienia określonych przesłanek podmiotowych, takich jak wina bądź świadomość naruszenia prawa, występujących po stronie osoby, na którą nałożono karę. W związku z powyższym, z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przestrzeni pasa drogowego, nałożenie kary przez organ I instancji nie było pozbawione podstaw, niezależnie od wcześniejszej praktyki strony postępowania, polegającej na składaniu wniosków o zezwolenie już po czynności zajęcia określonych terenów. Zdaniem Kolegium także zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie nieudowodnionych faktów, nie może zostać uwzględniony. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego niewątpliwie można stwierdzić, iż w niniejszej sprawie zaistniała okoliczność zajęcia pasa drogowego ul. [...] (zapewne Kolegium miało na uwadze ul. [...]) w P., poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Powyższe okoliczności potwierdza dokumentacja wykonanych przez organ I instancji kontroli i oględzin, oraz okoliczność złożenia przez stronę wniosku o zezwolenie na zajęcia pasa drogowego w okresie od dnia 01.01.2012 r. do dnia 31.09.2012 r. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik strony skarżącej wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił jej naruszenie art. 8 Kpa poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej poprzez pominiecie dotychczasowej praktyki w kontaktach spółki z ZDM i ubiegania się o pozwolenie na zajęcie pasa drogowego, naruszenie art. 7 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także naruszenie art. 77 § 1 Kpa poprzez wydanie decyzji na podstawie faktów, które nie zostały udowodnione, w szczególności na wynikach kontroli z dnia 24 lutego 2012r., co prowadziło do błędnego przyjęcia, że przedmiotowe reklamy znajdowały się tam od dnia 01 stycznia 2012r., a także naruszenie art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez brak wystarczającego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się słuszna, choć nie wszystkie jej argumenty znalazły uzasadnienie. Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. (Zarządu Dróg Miejskich) są wady proceduralne postępowania, które mogły mieć wpływ na jego wynik. Przede wszystkim za uzasadnione należy uznać argumenty skargi, w których spółka zarzuca organom administracji brak podjęcia wszelkich niezbędnych działań dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, do czego organy z urzędu – na podstawie art. 7 i 77 Kpa - są zobowiązane. Bezsporne jest, że spółka uzyskała zgodę na umieszczenie reklam na ulicy [...] do dnia [...] decyzją z dnia [...]. Jak wynika z akt sprawy jak i z uzasadnienia obu rozstrzygnięć, kolejna decyzja Prezydenta Miasta P. o zgodzie na umieszczenie reklam w pasie drogowym wydana została w dniu 23 lutego 2012r. na wniosek strony złożony w dniu 13 lutego 2012r. i obejmowała okres od 13 lutego 2012r. do 30 czerwca 2012r. Tymczasem pierwsza kontrola pasa drogowego i pomiary powierzchni reklamowej przy ulicy [...] przez pracowników ZDM miała miejsce dopiero 24 lutego 2012r., a więc w czasie gdy reklamy – zgodnie z decyzją - mogły być tam umieszczone. W rezultacie oględziny te – wbrew stanowisku wyrażonemu w decyzji organu I-szej instancji z dnia 28 sierpnia 2012r. nakładającej opłatę karną – nie można uznać za jednoznaczny dowód, że reklamy o określonej powierzchni znajdowały się tam w okresie od 01 stycznia 2012r. do 13 lutego 2012r. Wniosek taki wysnuto z okoliczności, że strona zwróciła się o zgodę na umieszczenie reklam już od 01 stycznia 2012r. W uzasadnieniu decyzji nie zawarto przy tym jakichkolwiek innych dowodów czy argumentów pozwalających przyjąć, że reklamy znajdowały się w pasie drogowym w okresie od 01 stycznia 2012r. do 13 lutego 2012r., a nadto, że ich powierzchnia była taka, jaką przyjęto w decyzji organu. Tymczasem powierzchnia reklam w sposób zasadniczy kształtuje wymiar kar i jej prawidłowe określenie ma niezwykle istotne znaczenie przy ocenie decyzji dokonywanej przez sąd. Warto zwrócić uwagę, że pomimo zawartej w decyzji tezy, że postępowanie dotyczyło "przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego", wszczęte zostało w przedmiocie "zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi". Tym samym organ założył "a priori", że do zajęcia pasa drogowego w okresie od 01 stycznia 2012r do 13 lutego 2012r. doszło, nie próbując nawet wykazać tego dowodowo. Zarówno organ I-szej jak i II-ej instancji nie uzasadnił, dlaczego oględziny dokonane w czasie, gdy w obrocie prawnym istniała już decyzja o zgodzie na zajęcie pasa drogowego stanowią dowód na zajęcie tego pasa w okresie, gdy zgody takiej nie wydano. Postępowanie takie z punktu widzenia obowiązujących zasad postępowania administracyjnego jest oczywiście nieprawidłowe i godzi także w zasadę zaufania wyrażoną w art. 8 Kpa. Niejako konsekwencją wad postępowania dowodowego w tej sprawie jest orzeczenie, którego także uzasadnienie – jako nieoparte na zgromadzonym materiale dowodowym – niepoddaje się w ogóle kontroli sądowej. Nie sposób bowiem ustalić, co legło u podstaw przyjętego wnioskowania organu. Jak można przypuszczać organ oparł się jedynie na domniemaniu, że strona skarżąca nieprzerwanie zajmowała pas drogowy, co miało wynikać z okresu, którego dotyczył kolejny wniosek strony o zgodę na dalsze zajmowanie pasa drogowego. Uzasadnienie decyzji winno spełniać wyrażone w przepisach warunki, w tym wskazywać jednoznacznie, co i dlaczego organ uznał za udowodnione. Nie jest jednak rzeczą sądu dokonującego kontroli decyzji dokonywanie interpretacji uzasadnienia organu, a tym bardziej uzupełnianie go i przeprowadzanie oceny dowodów w zgodzie z art. 107 § 3 Kpa. W tym miejscu należy podkreślić, że nieuzasadniony jest zarzut skargi, że ewentualne zajęcie pasa drogowego może nastąpić na podstawie dotychczasowej praktyki w działaniach ZDM. Jakakolwiek nieprawidłowa praktyka organu, jako nieoparta na przepisach prawa nie może stanowić argumentu dla strony skarżącej dla działań z prawem niezgodnych. Tym samym nałożenie kary przez organ za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi jest co do zasady prawnie umotywowane. Tak też należałoby ocenić zajęcie pasa drogowego przez stronę w czasie, którego nie obejmuje decyzja o zgodzie zarządcy drogi. Wymierzenie takich kar uzależnione jest jednak m.in. od rezultatów prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego. W niniejszej sprawie postępowanie dowodowe jest wadliwe i nie powala uznać za procesowo udowodnione, aby w czasie objętym decyzją strona zajmowała pas drogowy o określonej tam powierzchni reklam. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym organ zobowiązany będzie podjąć działania mające na celu uzyskanie materiału dowodowego, który wykaże, że strona skarżąca dopuściła się działań niezgodnych z prawem w czasie, którego decyzja dotyczy. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w punkcie I i III sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) oraz art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200.