III SA/Po 593/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek (spr.) WSA Beata Sokołowska Protokolant : sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Sokołowska /-/M. Kwiecińska /-/T. M. Geremek WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]. nr [...], działając z urzędu, zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej własność M.K., oznaczonych jako działka nr 51/6 przy ul[...] 3 oraz działka nr 57 przy ul. [...] 74 w K. Celem podziału ww. nieruchomości jest wydzielenie działek nr 51/14 o powierzchni 0,1119 ha oraz 57/2 o powierzchni 0,0243 ha przeznaczonych pod ulice dojazdowe. W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...]. Wydział Gospodarowania Mieniem Urzędu Miasta wystąpił o zatwierdzenie z urzędu projektu podziału działki nr 51/6 i działki nr 57, wchodzących w skałd nieruchomości zapisanej w KW Nr [...] Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Chmielnik część południowa", zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] przedmiotowa nieruchomość objęta została następującym zakresem jednostek bilansowych: 6 M4 z przeznaczeniem pod tereny zabudowy mieszkaniowej, 7 M2 z przeznaczeniem pod tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej, 9 KD i 10 KD z przeznaczeniem pod ulice dojazdowe (ul. Sosnowa i Brzozowa) oraz 19 EE i 20 EE z przeznaczeniem pod lokalizację stacji transformatorowych. Orzekając na skutek odwołania M.K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, ponadto zaznaczył, że zgodnie z art. 93 ust. 1 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można dokonać jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w niniejszej sprawie ma miejsce. Ustalenia planu miejscowego zatwierdzono w sposób przewidziany prawem, co oznacza ze stały się prawem miejscowym powszechnie obowiązującym i sowimi postanowieniami wiążą organ rozstrzygający sprawę. Zakwestionowanie ustaleń planu, w tym również celowości wydzielenia ulic dojazdowych, możliwe było na etapie projektu planu, który był wyłożony do publicznego wglądu. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M.K. zarzucając orzeczeniu, iż zostało wydane z naruszeniem prawa. Skarżący w skardze podnosi, że na żadnym z etapów postępowania administracyjnego nie wyraził zgody na dokonanie ww. wydzieleń, a realizacja podziału z wyłączeniem terenu pod układ komunikacyjny utrudni mu komunikację między działkami oraz uniemożliwi racjonalne ich wykorzystanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i powołał się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...]. złożonym przez skarżącego w dniu rozprawy jako uzupełnienie skargi podnosi on, że o podziale nieruchomości dowiedział się przypadkowo w 2004r. Ponadto w roku 2003 zabrano mu część działki 51 z przeznaczeniem na drogę o szerokości 14m. Droga ta w ocenie skarżącego całkowicie wystarcza na dojazd do planowanych działek przy ul. [...]. Dodatkowo do planowanych działek istnieje dojazd od ul. [...]. Skarżący jeszcze raz zaznaczył, że realizacja podziału nieruchomości utrudni mu komunikację między działkami oraz uniemożliwi racjonalne ich wykorzystanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, ale z innych powodów niż wskazane w skardze. Prezydent Miasta wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] 3, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka 51/6 o pow. 1.9702 ha, stanowiącej własność M.K., zapisanej w KW Nr [...] na następujące działki: - dz. Nr 51/13 - dz. Nr 51/14 – pod ulicę dojazdową oraz nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] 74, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 57 o pow. 0,6666 ha, stanowiącej własność M.K., zapisanej w KW Nr [...], na następujące działki: - dz. Nr 57/1 - dz. Nr 57/2 – pod ulicę dojazdową. Art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli: 1. jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, 2. nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. W przedmiotowej sprawie poza zakresem zainteresowań pozostaje sytuacja określona dyspozycją art. 97 ust. 3 pkt 2 cytowanej ustawy. W art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca wskazał, że celem publicznym jest m.in. wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. W powołanej ustawie brak jest jednak definicji drogi publicznej i dlatego w tym zakresie należy odwołać się do ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 roku, Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Art. 2 ust. 1 powyższej ustawy stanowi, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe, 2) drogi wojewódzkie, 3) drogi powiatowe, 4) drogi gminne. Podział ten przyjęty też został w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 98 ust. 1). Tak więc w myśl przepisu art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest każda droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Wyróżnikami drogi publicznej są zatem: nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1989 roku, sygn. akt IV SA 992/87, O NSA 1989/2/70). W rozpatrywanej sprawie niezbędnym było więc ustalenie, czy droga mająca powstać w wyniku postępowania administracyjnego zapoczątkowanego zatwierdzeniem podziału działek nr ewidencyjny 51/6 i 57 stanowiących własność M.K. spełnia kryteria dające podstawę zakwalifikowania jej jako drogi publicznej, albowiem tylko wówczas istniała możliwość wszczęcia z urzędu postępowania o podział nieruchomości. Ponadto należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej stosowały różne określenia na oznaczenie mającej powstać w wyniku podziału drogi, tj. " droga dojazdowa" lub "ulica dojazdowa". Terminy te nie mieszczą się w katalogu dróg publicznych, określonych ww. ustawą o drogach publicznych. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ reformacyjny było obowiązane ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Tym czasem SKO z wyraźnym naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 Kpa nie wyjaśniło istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności. Jako organ II instancji nie mogło ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a winno rozstrzygnąć ponownie sprawę w oparciu o stan faktyczny i prawny w dacie wydania decyzji ostatecznej. W pierwszej kolejności winien więc organ odwoławczy wykazać na jakiej podstawie, ze wskazaniem konkretnych dowodów, twierdzi, że droga której realizacji ma służyć również podział przedmiotowych nieruchomości nie jest drogą wewnętrzną, lecz drogą publiczną, czyli że chodzi o realizację celu publicznego umożliwiającą wszczęcie z urzędu postępowania o podział nieruchomości. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji można się tylko domyślać, iż użyte w niej terminy "droga dojazdowa", "ulica dojazdowa" oznaczają rodzaj drogi publicznej, ale nie wynika to z treści decyzji administracyjnej, która powinna być jasna, przekonywująca i czytelnie wskazywać motywy rozstrzygnięcia. Ponadto organy administracji muszą pamiętać, że o tym czy droga jest publiczną, czy nie decydują względy prawne i techniczne, a brak przesłanek powoduje, iż są to drogi wewnętrzne (art. 8 ustawy o drogach publicznych; por. wyrok NSA z dnia 20 października 2000 r., sygn. akt III SA 1432/99, LEX nr 41974). Na marginesie można tylko zauważyć, że Minister Transportu i Gospodarki Morskiej w rozporządzenie z dnia 2 marca 1999r. (Dz. U. Nr 43 poz. 430) wskazuje w § 4, że w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się klasy dróg (publicznych), do których należą m.in. drogi dojazdowe. Jednakże organ odwoławczy w treści swojej decyzji nie powołał się na ww. przepis, a jak już to zostało powiedziane, obowiązkiem administracji jest przekonanie adresata o słuszności rozstrzygnięcia, czemu służy m.in. powołanie się na właściwe przepisy prawa. Mając powyższe na uwadze, organy administracji winny zawsze pamiętać, że zgodnie z obowiązującym prawem koniecznym elementem decyzji i jej uzasadnienia jest prawidłowa konstrukcja, która warunkuje legalność podjętego rozstrzygnięcia. Skarżący ma bowiem prawo poznać motywy rozstrzygnięcia, które winny przekonać go co do trafności orzeczenia. Zawiłość argumentacji bądź jej minimalna ilość uniemożliwia poznanie tych motywów i przekonanie strony, a tym samym przesądza o istotnych wadach decyzji. Konstrukcja uzasadnienia i jego treść w sposób bezpośredni wpływa na ocenę prawidłowości decyzji administracyjnej w zakresie oceny realizacji przez organ obowiązków procesowych wyrażonych w zasadach ogólnych postępowania administracyjnego, przede wszystkim w art. 11 Kpa – obowiązku wyjaśniania przesłanek zasadności rozstrzygnięcia oraz w art. 8 Kpa – zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i podnoszenia ich świadomości i kultury prawnej. Już tylko dodatkowo Sąd wskazuje, że uchybieniem jest również nie powołanie przez organ odwoławczy pełnej podstawy prawnej, utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta oraz niezałączenie do decyzji odpowiedniej mapki, stanowiącej komplementarny składnik orzeczenia. Mając na względzie powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jako nie odpowiadającą prawu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm.), orzekając jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postanowiono zgodnie z art. 200 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono z mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ B. Sokołowska /-/ T.M. Geremek /-/ M. Kwiecińska D.W.d