III SA/Po 594/15

Dnia 2 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie WSA Barbara Koś (spr.) WSA Marzenna Kosewska Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014r. II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 134,- (sto trzydzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów sądowych. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., doręczoną w dniu [...] listopada 2014 r., ustalił [...] kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości [...] zł uzyskanych na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. i z dnia [...] listopada 2010 r., które następnie zostały wyeliminowane z obrotu wskutek stwierdzenia ich nieważności decyzjami Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] (dot. 2009r.) i nr [...] (dot. 2010 r.). Organ wyjaśnił, że po stwierdzeniu nieważności obu decyzji zostały wydane przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] nowe decyzje, przyznające płatność na rok 2009 (decyzja z dnia [...] października 2013 r., nr [...]) i na rok 2010 (decyzja z dnia [...] października 2013 r., nr [...]) w mniejszej wysokości do obszaru stwierdzonego na podstawie ponownie przeprowadzonej kontroli administracyjnej i kwota przypisana do zwrotu stanowi różnicę między "starymi" a "nowymi" decyzjami o płatnościach na 2009 i 2010 rok. Różnica ta stanowi płatności pobrane nienależnie i podlega zwrotowi na podstawie art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, o czym orzeka organ w drodze decyzji zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.). Decyzje o stwierdzeniu nieważności i późniejsze decyzje o płatnościach na lata 2009 i 2010 stały się ostateczne. Płatności w pierwotnej wysokości zostały przekazane na rachunek bankowy producenta odpowiednio w dniach – [...] grudnia 2009 r. i [...] stycznia 2011 r., natomiast obie decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] października 2013r. zostały stronie doręczone w dniu [...] października 2013 r., czyli przed upływem dziesięcioletniego okresu, o którym mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Jednocześnie organ stwierdził, że nie można zastosować czteroletniego terminu przedawnienia, gdyż nie można uznać aby strona działała w dobrej wierze. W odwołaniu od wyżej opisanej decyzji strona zarzuciła, iż błędnie wyłączono obszary terenów użytkowanych rolniczo w stosunku do pierwotnie deklarowanych i zatwierdzonych. Podała także, że nie miała informacji na temat działań podejmowanych przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji, gdyż w 2013 r. przebywała na leczeniu i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz unieważnienie wcześniej podjętych działań przez Kierownika Biura Powiatowego w [...] "celem ustosunkowania się do nich". Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że środki wypłacone stronie na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. i z dnia [...] listopada 2010 r. zostały przyznane do powierzchni przekraczającej maksymalny obszar kwalifikowany (PEG), wyznaczony na podstawie art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, co spowodowało unieważnienie tych decyzji i wydanie nowych. Organ wyjaśnił, że płatność przyznana decyzją w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. wyniosła [...] zł, w tym [...] zł z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (dalej: "JPO") oraz [...] zł z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej (dalej: "UPO") za kampanię 2009, a za kampanię 2010 - płatność przyznana decyzją w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. wyniosła [...] zł, w tym [...] zł z tytułu JPO oraz [...] zł z tytułu UPO. W związku z powyższym, powstała różnica między decyzjami z lat 2009-2010, a z roku 2013. Należna kwota zwrotu wynosi [...] zł, organ zatem uznał, że środki przekazane na rachunek bankowy odwołującego zostały pobrane nienależnie, a więc podlegają zwrotowi. Organ wskazał, że stosownie do treści art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm., dalej rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004) i art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. L 316 z 2.12.2009, str. 65, dalej rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009), oraz w związku z art. 136 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 25 listopada 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE L 345 z 20.11.2004, str. 1, z późn. zm.) w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z art. 73 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 oraz art. 80 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. W ocenie organu II instancji kwota wskazana w decyzji nr [...], powiększona o stosowne odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych podlegająca zwrotowi została zasadnie ustalona. Odnosząc się do złożonego przez stronę odwołania, organ stwierdził, iż nie zawiera żadnych wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowym postępowaniu organ był zobowiązany do ustalenia, czy [...] pobrał nienależne lub nadmierne płatności bezpośrednie do gruntów rolnych za lata 2009-2010. Postępowanie o przyznanie płatności jest odrębnym od niniejszego postępowaniem wszczynanym i toczącym się w oparciu o wniosek zainteresowanego rolnika. Decyzje w sprawie przyznania płatności, Kierownik BP wydaje w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane przez producenta rolnego we wniosku, bądź też zmianie do wniosku, a deklarując do dopłaty działki rolne wnioskodawca jest zobowiązany do deklarowania faktycznych powierzchni przez niego użytkowanych. Organ wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pełną odpowiedzialność za informacje zamieszczone we wniosku oraz ich niezgodności ze stanem faktycznym ponosi rolnik. Organ dodał, że [...] w latach 2009-2010 składał wypełnione i podpisane przez siebie urzędowe formularze wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W ten sposób oprócz zadeklarowania prowadzenia działalności rolniczej na wskazanych we wnioskach działkach oświadczył także, iż znane mu są zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz skutki składania fałszywych oświadczeń wynikające z art. 297 § 1 kodeksu karnego. Natomiast obowiązujące w latach 2009-2010 zasady przyznawania płatności do gruntów rolnych zostały określone m.in. w ustawie o płatnościach, a więc w akcie prawa powszechnie obowiązującego. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu strona zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 10 k.p.a. oraz art. 28, 77 § 1 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazując w uzasadnieniu, że Agencja odliczyła według swojego uznania powierzchnię upraw o wielkości 1,04 ha z działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Działki te były uprawiane rolniczo, powierzchnię skarżący zadeklarował zgodnie ze stanem faktycznym i pomiarem w terenie oraz dużo niższą niż powierzchnia ewidencyjna gruntów. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji nr [...] i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu [...] lutego 2016 r. skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Wskazał ponadto, że nie wiedział o wydaniu decyzji o płatnościach w mniejszej wysokości. Nie otrzymał decyzji z dnia [...] października 2013r., a mówiąc o unieważnieniu działań Kierownika Biura Powiatowego ARiMR miał na myśli złożenie odwołania od tej decyzji. Wskazał, że nie przypomina sobie również, aby otrzymał decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. Chciał, aby organ umożliwił mu złożenie wyjaśnień w tej sprawie. Zdaniem skarżącego zgłoszone powierzchnie działek były prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych płatności bezpośrednich toczyło się po uprzednim, ostatecznym wyeliminowaniu z obrotu prawnego – w trybie stwierdzenia nieważności – decyzji przyznających skarżącemu takie płatności za lata 2009 i 2010 i przyznaniu ich nowymi decyzjami w mniejszej wysokości. Organ podjął takie rozstrzygnięcie w wyniku ujawnienia nieprawidłowości odnośnie działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku. W sprawie niniejszej nie jest więc możliwe kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym decyzji przyznających płatności bezpośrednie skoro strona nie zakwestionowała ich we właściwym trybie, przez co wyeliminowanie decyzji stało się prawnie skuteczne. Sąd zauważa jednak, że skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazywał, że nie miał informacji na temat działań podejmowanych przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji, gdyż w 2013 r. przebywał na leczeniu i wnosił "o unieważnienie wcześniej podjętych działań przez Kierownika Biura Powiatowego w [...] celem ustosunkowania się do nich", co zobowiązywało organ do zapytania strony, które konkretnie decyzje kwestionuje, czy je zaskarża i czy jednocześnie wnosi o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od tych decyzji, w szczególności, że z akt administracyjnych wynika, że obie decyzje z dnia [...] października 2013 r. zostały doręczone w trybie zastępczym a strona twierdzi, że o nich nie wiedziała. Podkreślić należy, że wymienione decyzje spowodowały, że płatności bezpośrednie za lata 2009 i 2010 okazały się częściowo nienależne, zatem organ odwoławczy powinien szczególnie wnikliwie ustosunkować się do tych zarzutów odwołania tak aby jednoznacznie przesądzić o ostateczności decyzji z dnia [...] października 2013 r. Dopiero wówczas możliwe będzie ustalenie czy skarżący pobrał nienależne lub nadmierne płatności i orzekanie o ich zwrocie w trybie przepisów art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ARiMR, i art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004. Działanie organu, polegające na zignorowaniu istotnych zarzutów strony związanych z ustaleniem ostateczności decyzji administracyjnych mających wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich kultury prawnej, wyrażoną w art. 8 kpa. Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zastosuje się do powyższych wskazań Sądu. W związku z powyższym na tym etapie sprawy przedwczesne jest dokonywanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z powołanymi w niej przepisami art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. i art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR. Tylko ubocznie Sąd zauważa, że organy pominęły całkowicie w swoich rozważaniach treść ustępu 4 art. 73 rozporządzenia 796/2004, zgodnie z którym: "Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności." Przy ponownym orzekaniu o zwrocie organy powinny objąć ten przepis swoimi rozważaniami, ponieważ w obu decyzjach z dnia [...] lipca 2013 r. o stwierdzeniu nieważności pierwotnych decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że to na skutek błędów popełnionych w trakcie obsługi wniosku o przyznanie płatności, przyznano płatność niezgodnie z przepisami. Również w zawiadomieniach o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. i z dnia [...] listopada 2010 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] poinformował stronę, że wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji nie jest jednoznaczne z obowiązkiem zwrotu środków finansowych przyznanych w dotychczasowej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Skoro organ przyznał, że popełniono błąd w trakcie obsługi wniosku to w konsekwencji organ winien również ocenić, czy błąd mógł zostać wykryty przez rolnika, mając na uwadze okoliczności tej sprawy, to jest w szczególności to, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji dokonywał w obu przypadkach (w decyzjach pierwotnych i "nowych") weryfikacji powierzchni wszystkich zgłoszonych działek rolnych na podstawie kontroli administracyjnej. Posługiwał się zatem dwukrotnie tymi samymi narzędziami kontroli, uzyskując różne wyniki, co podważa ich wiarygodność. Organy nigdzie nie wyjaśniły, jak to jest możliwe przy korzystaniu z systemu LPIS ( który jest narzędziem weryfikacji powierzchni działek rolnych ), że uzyskuje się różne wyniki przy wykorzystaniu tych samych ortofotomap i dlaczego należy uznać, że to druga kontrola była prawidłowa a jej wyniki należy uznać za miarodajne. Wątpliwe jest zdaniem Sądu uznanie, że rolnik, nie mając dostępu do systemu LPIS, mógł wykryć pomyłkę organu (zakładając że dotyczy ona pierwszych decyzji), zwłaszcza że dotyczyła ona niewielkich powierzchni czterech działek i zakwestionowano łącznie 1,04 ha, a w odniesieniu do małych działek rolnych nr C i nr I zmiana powierzchni spowodowała, że zostały one całkowicie wykluczone z płatności jako mniejsze niż minimalna powierzchnia uprawniona do płatności (0,1 ha). Jednocześnie organy nie podały powierzchni stwierdzonej dla tych dwóch małych działek. Z akapitu drugiego ust. 4 powołanego przepisu art. 73 rozporządzenia 796/2004 (a w przypadku płatności za rok 2010 r. – z akapitu drugiego ust. 3 art. 80 rozporządzenia 1122/2009) wynika, że organ przyznający płatność może korygować swoje błędy dotyczące elementów stanu faktycznego związanych z obliczeniem danej płatności, to jest powierzchni i wysokości stawki za 1 ha, jak i popełnione w tej mierze błędy rachunkowe, bez żadnych warunków tylko w ciągu 12 miesięcy pomiędzy datą płatności a powiadomieniem rolnika o decyzji o zwrocie. Przekroczenie tego okresu powoduje, że organ, który dokonał płatności na skutek swojej pomyłki musi rozważyć czy błąd mógł być wykryty przez rolnika a jeśli nie to odstąpić od orzekania o zwrocie. Ponieważ w tej sprawie ustalony w decyzjach o stwierdzeniu nieważności decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich błąd organu dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności (w tym przypadku powierzchni trzech działek), a decyzja o zwrocie została wydana po upływie 12 miesięcy wskazanych w akapicie drugim, organy zobowiązane były rozważyć z urzędu wszystkie przesłanki braku obowiązku zwrotu nienależnych płatności wskazane w art. 73 ust. 4 akapit pierwszy rozporządzenia 796/2004 (art. 80 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia 1122/2009). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów administracji będzie prawidłowe, oparte na bezspornych dowodach, ustalenie zaistnienia przesłanek do zwrotu kwot nienależnie pobranych płatności. Z tych względów orzeczono na podstawie art. 145 § 1 a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 t.j. z późn. zm). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.