III SA/Po 596/08

Dnia 24 czerwca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Damian Wojtkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 roku przy udziale sprawy ze skargi M. T. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych I. Uchyla zaskarżoną decyzję, II. Przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu - adwokat P. T. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w P. przy ul. [...] kwotę 309,80,- złotych (trzysta dziewięć 80/100), uwzględniającą podatek od towarów i usług w wysokości 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, III. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Ławniczak /-/ T. M. Geremek /-/ M. Górecka W dniu 27 kwietnia 2007 roku M. T. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007. We wniosku zadeklarowano realizację pakietu SO2 – rolnictwo ekologiczne w wariantach : SO2aO2 - uprawy rolnicze na pow.5,77 ha, SO2bo2 - trwałe użytki zielone na pow.1.05 ha, SO2d02 - uprawy sadownicze w tym jagodowe na pow.2,35 ha. W dniu 23 listopada 2007r w gospodarstwie M. T. przeprowadzono kontrolę na miejscu, z której to kontroli sporządzono protokół o nr [...]. W wyniku kontroli stwierdzono w ramach wariantu SO2aO2 zmniejszenie powierzchni stwierdzonej w stosunku do zadeklarowanej o 0,07ha; w ramach wariantu SO2b02 stwierdzono powierzchnię równą zadeklarowanej; w ramach wariantu S02d02 stwierdzono zmniejszenie powierzchni stwierdzonej w stosunku do zadeklarowanej o 0,20 ha. W dniu 21 lutego 2008 roku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. wydał decyzję o Nr [...], w której przyznał płatność rolnośrodowiskową w łącznej kwocie 6 388,00 zł, w tym z tytułu wariantu S02 rolnictwo ekologiczne - kwotę 6 388,00 zł, wariantu SO2a02 - kwotę 3 420,00zł, wariantu SO2b02 - kwotę 273,00zł, wariantu SO2d02 - kwotę 1 540,00 zł. W uzasadnieniu organ powołując się na treść art. 51 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności , modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady(WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników wskazał, iż jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego po kontroli na miejscu. Uwzględniając nieprawidłowości w wariantach So2a02 i So2d02 przyznał płatności w pomniejszonej wysokości. W ustawowym terminie producent złożył odwołanie od przedmiotowej decyzji podnosząc w nim, iż we wniosku o dopłaty wskazał pomniejszony obszar działek rolnych, gdyż jego gospodarstwo i tak obejmuje większy obszar gruntów faktycznie użytkowanych, na dowód czego załączył wypis z rejestru gruntów, wykaz płatniczy wójta Gminy K. B., dokumentację fotograficzną i Video z 1993 roku, dokumentację teledetekcyjną i ortofotomapy, wnioski o płatności z lat 2004-2007. Do odwołania załączył również uwagi do protokołu kontroli z dnia 23 listopada 2007 roku. W uwagach tych podkreślił, iż prowadzi gospodarstwo ekologiczne od wielu lat, jest ono akceptowane przez jednostki certyfikujące, uznał, iż na działce K obejmującej sad zmniejszono jej powierzchnię nie zaliczając do niej innych gatunków drzew owocowych, żywopłotu, dróg dojazdowych, drzew i krzewów fitosanitarnych, drzew i krzewów biocenotycznych wpływających na ekosystem. Zakwestionował pomiary pól poprzez nieuwzględnienie do powierzchni upraw zatrawionych dróg dojazdowych do pól zadrzewień śródpolnych, stref ochronnych, stref przeciwerozyjnych, zadrzewionych i zakrzewionych nachyleń terenu i pasów zieleni, drzew owocowych, stref przeciwerozyjnych i ochronnych; zarzucił organom administracji, iż nie umożliwiono mu zapoznania się z materiałem dowodowym, w szczególności z protokołem kontroli z dnia 23 listopada 2007. W toku postępowania odwoławczego w odrębnym piśmie zarzucił organom administracji naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niedostarczeniu postanowień o wszczęciu i zakończeniu postępowania, zażądał przeprowadzenia kolejnej kontroli. W ramach postępowania wyjaśniającego przed organem II instancji uzyskano z Biura Kontroli na Miejscu uzupełniające materiały oraz dokumentację fotograficzną wykonaną w trakcie kontroli gospodarstwa M. T. Decyzją z dnia 27 października 2008 roku o Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, iż zawyżenie powierzchni deklarowanej przez producenta rolnego dla działki K wynikało z zaliczenia przez niego do jej powierzchni trawnika, dębu, sosny, świerku, tui itp. Dla udokumentowania zaistniałej sytuacji załączono fotografie oznaczone numerami 5,6 i 7. Odnośnie działek M i J organ wyjaśnił, iż działki te pomierzono łącznie wobec braku możliwości określenia granicy pomiędzy nimi. Stwierdzona różnica w powierzchni wynikała z faktu, iż na działce J stwierdzono dwa obszary nie użytkowane rolniczo; wyłączenia te obrazowały fotografie o nr 11,12,13 i 14. Nadto organ wyjaśnił, iż postępowanie o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, zgodnie z §11 ust.2 Rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U z 2004r,Nr 174,poz.1809 ze zmianami) jest postępowaniem wszczynanym na wniosek zainteresowanego, a decyzje w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej wydaje się w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane przez producenta rolnego we wniosku. Tym samym organ podkreślił, iż to beneficjent deklarując we wniosku działki rolne zobowiązany jest do podania faktycznych powierzchni przez niego użytkowanych. Odnośnie protokołu kontroli Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wyjaśnił w uzasadnieniu, iż oryginał protokołu kontroli został przekazany producentowi osobiście podczas kontroli gospodarstwa, a dnia 19 lutego 2008 roku wysłano producentowi dwie kopie protokołu po weryfikacji, potwierdzone "za zgodność" z oryginałem. Weryfikacja formalna protokołu nie wniosła żadnych zmian mających wpływ na wyniki kontroli, a co za tym idzie na płatność. M. T. skorzystał z prawa zaskarżenia przedmiotowej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze podniósł, iż decyzja wydana została z rażącym naruszeniem zasad zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, polegających na nie możności wypowiedzenia się do zebranego materiału dowodowego, na przekroczeniu terminu do wydania decyzji, na nie ustosunkowaniu się do wniesionych uwag. Ponadto skarżący podtrzymał zarzuty złożone w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji drugoinstancyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art.134 §1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz.1270 ze zmianami) Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę . W dacie wydania zaskarżonej decyzji regulacjami prawnymi, które obowiązywały w segmencie wspierania rozwoju obszarów wiejskich były przepisy Ustawy z dnia 7 marca 2007 roku - o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64,poz.427 ), rozporządzenie Rady (WE) Nr 1698/2005 z 20 września 2005 roku w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. UE L 277 z dnia 21 października 2005roku) oraz Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 roku ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U Nr 174,poz.1809 ze zmianami). Kwestią sporną w niniejszym postępowaniu było zastosowanie sankcji polegającej na zmniejszeniu płatności rolnośrodowiskowej na skutek przedeklarowania powierzchni wskazanej przez producenta we wniosku pomocowym. W wyniku dokonanej przez właściwe organy kontroli na miejscu dla działki K zawnioskowanej jako sad mieszany o obszarze 0,30 ha, stwierdzono powierzchnię jedynie 0,10 ha. Producent w odwołaniu domagał się wyjaśnień, dlaczego do działki obejmującej sad nie włączono pozostałych drzew owocowych takich jak czereśnie, wiśnie, grusze, brzoskwinie, śliwy, orzech włoski oraz krzewów owocowych; w ocenie skarżącego sad oprócz 0,10 ha jabłoni zawiera 0,20 ha innych drzew i krzewów owocowych, które organ pominął w trakcie kontroli, a co za tym idzie pozbawił dopłat . Rację ma Skarżący podnosząc, iż organ II instancji nie odniósł się do zawartych w środku zaskarżenia uwag. Załączając w postępowaniu odwoławczym stanowisko jednostki kontrolującej oraz zdjęcia przedmiotowej działki rolnej w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego do powierzchni działki K nie zaliczono pozostałych drzew i krzewów owocowych. Wykonane zdjęcia zdaniem Sądu rzeczywiście obrazują znajdujące się na przedmiotowej działce takie powierzchnie jak trawnik i drzewa iglaste, niemniej ta kwestia nie była kwestią sporną. Sporne pozostały nadal konsekwencje nie zaliczenia do sadu mieszanego z przewagą jabłoni pozostałych roślin wskazanych przez producenta. Nie znajduje w tym wypadku uzasadnienia twierdzenie organu, iż rolnik otrzymał w dniu kontroli egzemplarz protokołu kontroli i mógł się do niego ustosunkować w treści samego protokołu, bowiem z uwag poczynionych przez inspektorów nie wynika, dlaczego zmniejszono powierzchnię zadeklarowaną tej właśnie działki. Inspektorzy dokonali szczegółowego opisu działek, których obszar bądź uprawy zakwestionowali, jednakże w uwagach inspektora terenowego znajdujących się na stronie 10/28 nie ma żadnej wzmianki, skutkiem czego było zmniejszenie powierzchni działki K. Przyczynę tę skarżący poznał dopiero w decyzji organu I instancji, co zresztą zakwestionował. Zdaniem Sądu organ winien wyjaśnić, dlaczego pomimo odjęcia powierzchni, które nie mogły zostać uwzględnione, do grupy upraw nie zaliczono tych roślin, które wskazał Skarżący, a znajdujących się w sadzie. Podkreślić należy, iż we wniosku zadeklarowano przedmiotową działkę K jako sad mieszany z przewagą jabłoni. Odnośnie powierzchni sadu, zdaniem M. T. niezasadnie nie zaliczono również drzew i krzewów fitosanitarnych, drzew i krzewów wpływających na ekosystem. Odwołujący zaznaczył, iż sad prowadzony jest metodą tradycyjną. Te argumenty powodowały konieczność szczegółowego rozważenia w decyzji przez organ przedstawionych argumentów. Dotyczy to także zarzutów związanych z innymi działkami, odnośnie których odwołujący konsekwentnie podnosił, iż nie zaliczono do nich wskazanych przez odwołującego powierzchni. O ile istotnie w przypadku działek M i J producent mógł się odnieść do stwierdzonych nieprawidłowości do protokołu kontroli, bo zostały one wymienione i opisane w uwagach inspektorów to i tak organ winien dać wyraz swojemu stanowisku w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza wobec faktu, iż do odwołania strona dołączyła dokumentację na poparcie swoich twierdzeń, której to dokumentacji nie ma w aktach sprawy, a organ do tychże załączników nie ustosunkował się. W sytuacji, w której strona postępowania przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowane w art.11 Kpa takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób oczywisty do przedstawionych argumentów. Działanie takie będzie również naruszać przepisy art.7 i art.107 § 3 Kpa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007r,sygn VI SA/Wa 2/07, Lex 329705). Strona podnosząc konkretne argumenty winna w ramach rozpoznania środka odwoławczego móc ocenić stanowisko organu je rozpoznającego. Stanowisko to bowiem może mieć decydujący wpływ na dalszy tryb zaskarżenia, już przed sądem administracyjnym. Elementem decydującym o przekonaniu strony o trafności rozstrzygnięcia jest jego uzasadnienie. Zasada przekonywania nie może być uznana za zrealizowaną, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Organ odwoławczy, mając na względzie obowiązek wynikający z zasady dwuinstancyjności winien wyczerpująco zbadać istotne dla sprawy okoliczności i dokonać prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, czego jednakże nie uczynił. Powyższe spowodowało , iż nie sposób dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji w części, w której uznaje ona za bezzasadne twierdzenia odwołującego odnośnie przeprowadzenia ponownej kontroli zakwestionowanych działek. Omówione wady zaskarżonej decyzji są na tyle istotne, iż uzasadniały jej uchylenie przez Sąd .Dokonując powyższej oceny Sąd nie przesądza o sposobie rozstrzygnięcia, jakie winno zapaść w sprawie. Zgodnie bowiem z przepisem art.1 §2 Ustawy z dnia 25 lipca 2002r - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153,poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwość przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ drugiej instancji zaskarżonego rozstrzygnięcia, a jedynie do zbadania, czy w toku jego wydania nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. Sąd nie podziela natomiast zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego (t.j Dz. U .z 2000r.Nr 98,poz.1071 ze zm.). W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, iż organy obu instancji w podstawach prawnych swoich decyzji wskazały przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku – O wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U z 2003r Nr 229,poz.2273 ze zmianami). Tymczasem z dniem 11 kwietnia 2007 roku, a więc jeszcze przed datą złożenia wniosku przez producenta ustawę tę zastąpiła ustawa z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U z 2007r ,Nr 64,poz.427). Niemniej uchybienie to nie mało wpływu na wynik sprawy, gdyż decyzja wydana została w oparciu o podstawę prawną, która istniała i wynikała z obowiązujących przepisów. To właśnie obowiązująca ustawa z 7 marca 2007 roku zmieniła zasady postępowania administracyjnego w toku postępowań przed organami administracji. Otóż w art. 21 cytowanej ustawy wskazano wyraźnie, iż z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art.1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kpa, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W punkcie drugim cytowanego przepisu podkreśla się, iż organy zobowiązane są udzielać stronom niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków – na ich żądanie. Nadto zapewni się stronom również na ich żądanie czynny udział w każdym stadium postępowania. W ocenie Sądu organy administracji w żadnym stadium postępowania nie uchybiły przedmiotowym zasadom. W tym zakresie nie znajdują podstaw zarzuty skarżącego odnośnie nieprawidłowości w trakcie sporządzania protokołu kontroli. Z treści tegoż protokołu wynika bowiem, iż strona zapoznała się z nim, podpisała oraz otrzymała jeden egzemplarz w dniu 23 listopada 2007 roku, nie wnosząc żadnych uwag. Następnie formularz ustaleń końcowych już po weryfikacji przekazano skarżącemu w dniu 19 lutego 2008 roku, przy czym weryfikacja formalna nie wniosła żadnych zmian mających istotny wpływ na wyniki kontroli i płatność. Rację należy też przyznać organowi, iż w przypadku zarzucania organom konkretnych uchybień w toku postępowania - to na stronie z racji treści art.21 ust.3 Ustawy z dnia 7 marca 2007r ciąży obowiązek przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy i to na stronie spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne. Skarżący nie wykazał, iż organ administracji przeprowadzając postępowanie wyjaśniające dopuścił się świadomej manipulacji, czy też ukrywania dowodów W tym stanie rzeczy – stosownie do treści art.145 §1 pkt 1 lit.c Ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji, w oparciu o art.152 p.p.s.a orzeczono, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu, a o przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu adwokatowi Sąd orzekł na podstawie art.250 cytowanej ustawy. /-/M.Ławniczak /-/T.M. Geremek /-/M. Górecka Za nieobecnego sędziego /-/ M.Ławniczak T.M.d