III SA/Po 598/07

Dnia 16 kwietnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie WSA Beata Sokołowska ( spr.) Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2008 roku przy udziale sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [ ... ] nr [ .. ] w przedmiocie zmiany pozwolenia wodnoprawnego na budowę stawów. I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji: Starosty z dnia [ ... ] i Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [ ... ] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [ ... ] tytułem zwrotu kosztów postępowania ; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Długaszewska /-/B. Koś /-/B. Sokołowska WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Starosta decyzją z dnia [ ... ] – wydaną na podstawie art. 133 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. - Dz. U. Nr 239 z 2005 r., poz. 2019 ze zm.) – zobowiązał J. S. do wykonania ekspertyzy wskazującej wariantowe rozwiązanie problemu ujemnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie ziemnych stawów rybnych zlokalizowanych na nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [ ... ] w miejscowości P., ze szczególnym uwzględnieniem nieruchomości nr [ ... ] należących do Z. K. i M. K. oraz nieruchomości nr [ ... ] należących do A. K. – poprzez określenie jakie działania uprawnionego z tytułu posiadania pozwolenia wodnoprawnego (a zwłaszcza budowa jakich urządzeń) zapewnią odprowadzanie nadmiaru wód z tych nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że na skutek oględzin stawów dokonanych w dniu 11 kwietnia 2006 r. stwierdzono podtopienie sąsiednich nieruchomości nr [ ... ]. Na projekt rozwiązania problemu podtopienia gruntów przez odprowadzanie nadmiaru wody za pomocą trasy rowu biegnącego po gruncie J. S. i mającego ujście do rowu przydrożnego przy ul. M. w miejscowości P. nie wyraził zgody właściciel drogi – Gmina K. Z tego względu organ nałożył na J. S. obowiązek sporządzenia przedmiotowej ekspertyzy. Z przeprowadzonych oględzin i wyników rozpraw wynika bowiem, iż budowa stawów z groblami zmieniła stan i zakres naturalnego odpływu nadmiaru wód na tym terenie, ograniczając możliwość ich naturalnego spływu. Od powyższej decyzji odwołał się J. S. podkreślając, że woda zalewała działki sąsiadujące ze stawami okresowo od kilkunastu lat. Stawy natomiast bardzo dobrze spełniają swą rolę, przede wszystkim melioracyjną i nie oddziaływują ujemnie na sąsiednie nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [ ... ] uchyliło w całości decyzję organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, iż przepis art. 133 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne znajduje zastosowanie jedynie w przypadku ustalenia naruszenia interesów osób trzecich na skutek użytkowania danego urządzenia wybudowanego na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Organ I instancji nie wykazał jednak w wystarczający sposób istnienia tej przesłanki, naruszając przez to art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Według organu II instancji Starosta zbyt arbitralnie przyjął, iż istnienie spornych stawów jest wyłączną przyczyną podtapiania sąsiednich nieruchomości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta decyzją z dnia [ ... ] –na podstawie art. 133 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 128 ust. 1 pkt 7a ustawy Prawo wodne zobowiązał J. S. do wykonania działań i urządzeń zapobiegających szkodom: 1. obniżenia poziomu wody w stawach i zapewnienia dozbrojenia technicznego stawów zapobiegającego przekroczeniu tego poziomu, 2. przywrócenia prawidłowego funkcjonowania istniejących urządzeń melioracyjnych (zbieracza drenarskiego), 3. wykonania na zbieraczu studzienki upustowej między drogą dojazdową z ul. M. do zabudowań J. S. i groblą stawową, 4. wykonania dwóch przepustów w groblach stawowych na rzędnej nie wyższej niż 103,3 m n.p.m. Jednocześnie organ I instancji ustalił termin wykonania powyższych działań i urządzeń do dnia 31 maja 2007. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że zakres i charakter zaleconych prac oparł na wynikach opinii biegłego w zakresie ustalenia przyczyn podtapiania gruntów – mgr inż. M. D. Organ I instancji podał ponadto, iż ze względu na szczególne uwarunkowania gospodarki wodnej na przedmiotowych nieruchomościach budowa spornych stawów zasadniczo pogorszyła stan stosunków wodnych w rejonie. Dla rozwiązania tego problemu należy więc podjąć działania wielokierunkowe, w tym również odnośnie konieczności zmiany urządzenia wodnego eksploatowanego przez J. S. W odwołaniu od tej decyzji J. S. zwrócił w szczególności uwagę na fakt niezrealizowania wykonanego w latach 90-tych studium wodnego dla miejscowości P. oraz betonowanie i asfaltowanie ulic w obszarze podtapianym i jednoczesne zniszczenie części melioracji wodnej na gruncie m.in. K. Powołał się również na wizję lokalną z 20 lutego 2007 r. potwierdzającą, że rów przydrożny napełniony po brzegi wodą jest tylko na całej szerokości jego posesji a pozostali mieszkańcy ulicy M. go zasypali. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [ ... ] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, iż opinia biegłego wskazała istnienie stawów jako jedną z przyczyn zalewania działek, co uzasadniało konieczność stwierdzenia naruszenia interesów osób trzecich i zobowiązania J. S. do wykonania urządzeń zmniejszających negatywne oddziaływanie tych zbiorników wodnych. Organ II instancji podkreślił, że obowiązki nałożone na odwołującego ograniczone zostały tylko do zakresu posiadania i ujemnego oddziaływania jego stawów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. S. zakwestionował decyzje wydane w sprawie, podnosząc m. in., że sporne działki były już systematycznie zalewane przed wybudowaniem stawów. Według jego oceny i fachowców to właśnie wybudowanie stawów rozwiązało w dużej części problem podtapiania nieruchomości. Brak było natomiast odpowiednich działań władzy samorządowej w tym kierunku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. W pismach z dnia 1 października i 31 października 2007 r. skarżący dodatkowo uzasadnił swe stanowisko. Podał też, że po roztopach i opadach wiosną 2007 r. nie ma wody na spornych działkach, gdyż jest ona odprowadzana do udrożnionego rowu melioracyjnego. Zakwestionował też wyraźnie opinię wydaną przez mgr inż. M. D. jako opartą, jego zdaniem, wyłącznie na zeznaniach K. Z kolei w piśmie z dnia 18 grudnia 2007 r. pełnomocnik J. S., r.pr. L. C. podniósł, że Starosta ponownie rozpatrując sprawę – przekraczając jej zakres – nie rozstrzygnął, czy J. S. ma wykonać ekspertyzę dotyczącą wybudowanych stawów lecz zobowiązał do określonych działań i wykonania urządzeń, choć zbiorniki wodne (stawy) spełniają swoją rolę i uzyskano poprawę stosunków wodnych na terenie miejscowości P. Uczestnik postępowania Z. K. w swym piśmie, które wpłynęło do Sądu w dniu 14 kwietnia 2008 r. wskazał, że od momentu powstania stawów podtapiane jest jego całe gospodarstwo. Według niego podstawowa wiedza o tym terenie nie została rozpoznana na etapie wydawania pozwolenia wodno – prawnego. Usypane groble, wywyższenie terenu, na którym one się znajdują oraz zniszczenie struktury melioracyjnej to bezpośrednie przyczyny braku możliwości odprowadzenia wody w kierunku stawu przy ul. Kochanowskiego. Na rozprawie pełnomocnik Z. K. – syn F. K. wniósł o oddalenie skargi i dodał, że jego ojciec wyraził zgodę tylko na budowę jednego stawu i to bez grobli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone decyzje jako orzeczenia dotknięte kwalifikowanymi wadami prawnym nie powinny bowiem ostać się w obrocie prawnym. Na wstępie stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Granice zaskarżenia nie pokrywają się wobec tego z granicami rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego, które są szersze od zakresu samego zaskarżenia. Niezależnie zatem od rodzaju zarzutów podniesionych przez skarżącego w danej skardze sąd administracyjny jest zobowiązany dokonać kontroli legalności działania organu administracji publicznej w ramach całej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej określonym aktem lub czynnością. Zakresem rozpoznania sądu są przy tym objęte wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego , w jakiej fazie postępowania administracyjnego zostały wydane (zob. m. in. T. Woś i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 434-435). Również na etapie orzekania sąd administracyjny nie jest związany wnioskiem skarżącego wyznaczającym zakres zaskarżenia, wobec czego zakres orzekania sądu jest równie szeroki – wynika to wprost z postanowień art. 135 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazującego sądowi stosowanie wszelkich środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w graniach sprawy, której dotyczy skarga – jeżeli jest to niezbędne dla jej końcowego załatwienia. Obowiązkiem sądu jest wobec tego stworzenie takiego stanu prawnego, aby w obrocie prawnym nie istniał i nie funkcjonował żaden akt lub czynność organu niezgodne z prawem. W niniejszej sprawie jako organ I instancji działał Starosta . Podstawę prawną jego decyzji z [ ... ] stanowił przepis art. 133 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. - Dz. U. Nr 239 z 2005 r., poz. 2019 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku naruszenia interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może nałożyć na zakład posiadający pozwolenie obowiązek wykonania specjalnej ekspertyzy. Kolejna decyzja Starosty z dnia [ ... ] została wydana na podstawie art. 133 ust. 2 pkt. 2 ustawy Prawo wodne dającemu organowi właściwemu do wydania pozwolenia wodnoprawnego uprawnienie do dokonania – na podstawie powyższej ekspertyzy – zmiany wydanego pozwolenia w odpowiednim zakresie. Nie ulega wątpliwości, iż Starosta był upoważniony do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze organu I instancji, albowiem był on organem wyłącznie właściwym do wydania – na zasadzie przepisu art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne – pozwolenia wodnoprawnego stanowiącego postawę prawną do wybudowania spornych stawów oddzielonych groblą (zob. decyzja nr [ ... ] – k. 25 akt adm., tom I). Kwestia wydawania pozwoleń wodnoprawnych została zaliczona w tym przepisie do kategorii zadań z zakresu administracji rządowej Natomiast zgodnie z wyraźnym przepisem art. 4 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo wodne odwołania od decyzji starosty realizującego zadania z zakresu administracji rządowej (określone w ustawie) oraz kompetencje organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego wnosi się do właściwego wojewody. Skoro zatem decyzje podjęte na podstawie art. 133 ustawy Prawo wodne są wydawane w I instancji przez organ właściwy do wydania danego pozwolenia wodnoprawnego, którym na zasadzie art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne jest starosta działający z zakresu administracji rządowej, to nie ulega wątpliwości iż organem odwoławczym od orzeczeń tego rodzaju może być wyłącznie wojewoda. Do wojewody wnosi się bowiem – stosownie do art. 4 ust. 4 pkt. 1 ustawy Prawo wodne – odwołania od decyzji wydanych przez starostę realizującego zadania z zakresu administracji rządowej. W tym zakresie przepis art. 4 ust. 4 pkt. 1 ustawy Prawo wodne jako ustawy szczególnej stanowi o tym, który organ jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt. 1 kpa (zob. m. in. postanowienie NSA z 9 marca 2004 r., OW 21/2004, LEX nr 156928). Z tego względu należało stwierdzić, iż organem II instancji wyłącznie właściwym do rozpoznania odwołań od obu decyzji Starosty był Wojewoda , a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze . Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzje w dniu [ ... ] nie rozważyło z urzędu problematyki swojej właściwości do rozpoznania przedmiotowej sprawy w instancji odwoławczej. Zobowiązane zaś było przekazać odwołania wniesione do niego przez J. S. (zgodnie z błędnym pouczeniem) Wojewodzie jako organowi wyłącznie właściwemu w tym zakresie. Merytoryczne rozpatrzenie odwołań było więc równoznaczne z wykroczeniem tego organu poza jego właściwość instancyjną (określoną w art. 127 § 1 i § 2 kpa). Obie decyzje organu odwoławczego zostały zatem wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi samodzielną przesłankę do stwierdzenia nieważności tych aktów administracyjnych – na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 733-736). Co prawda pierwsza decyzja organu II instancji z dnia [ ... ] nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, jednakże kwestia jej legalności podlegała obowiązkowemu badaniu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym w zakresie wyznaczonym przez treść przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na fakt wydania obu decyzji organu odwoławczego z naruszeniem przepisów o właściwości instancyjnej Sąd zobowiązany był do stwierdzenia ich nieważności (jak również nieważności drugiej decyzji Starosty z dnia [ ... ], wydanej na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ niewłaściwy, decyzji I instancji z dnia [ ... ]) – na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania i wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd postanowił natomiast na podstawie art. 200 i 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jak w punkcie 2 i 3 orzeczenia. /-/ W. Długaszewska /-/ B. Koś /-/ B. Sokołowska D.W.d