III SA/Po 603/17

Dnia 22 sierpnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji do budżetu Miasta [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 4.700,- (cztery tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie: 1. określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi z tytułu pobrania dotacji w nadmiernej wysokości w miesiącach od stycznia do grudnia 2015 r. oraz od stycznia do listopada 2016 r. przez [...] na prowadzenie Policealnego Studium [...] w [...], w wysokości [...] zł, 2. ustalenia do zwrotu, do budżetu Miasta, kwoty [...]zł, 3. nakazania stronie dokonania zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami za zwłokę. Powyższe orzeczenia wydano w następującym stanie faktycznym: W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono pobranie przez stronę dotacji w nadmiernej wysokości. Podstawę do zakwestionowania pobrania dotacji stanowił brak list obecności na których uczniowie potwierdzaliby swoją obecność na poszczególnych godzinach zajęć edukacyjnych własnoręcznym podpisem. W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona podniosła m. in. zarzuty naruszenia: - art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 z późn. zm., dalej jako u.s.o.) w zw. z § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U z 2014 r. poz. 1170 z późn. zm., dalej jako Rozporządzenie) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że szkoła niepubliczna dla młodzieży zobligowana jest do prowadzenia list obecności w oparciu o własnoręczne podpisy uczniów, - art. 252 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 z późn. zm., dalej jako u.f.p.) poprzez nałożenie na stronę obowiązku zwrotu dotacji w sytuacji, kiedy udzielona dotacja nie została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości, gdyż liczba słuchaczy na których została udzielona dotacja pokrywa się z liczbą słuchaczy, na jaką przysługiwała. Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się na treść art. 90 ust. 3 u.s.o., zgodnie z którym dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Organ II instancji powołał się również w uzasadnieniu decyzji na przepis art. 252 u.f.p. Zgodnie z art. 252 ust. 1 tej ustawy dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania ( art. 252 ust. 3 u.f.p.). Zdaniem organu II instancji w trakcie badania frekwencji uczniów na zajęciach stwierdzono, że w szkole nie były prowadzone listy obecności na których uczniowie potwierdzaliby swoją obecność na poszczególnych godzinach zajęć edukacyjnych własnoręcznym podpisem. Nieprawidłowość dotyczy 128 uczniów wykazanych w miesiącach od IV do XII 2015 r. oraz 225 uczniów wykazanych w miesiącach od I do XI 2016 r. W skardze do WSA w Poznaniu strona podniosła zarzut naruszenia: 1. prawa materialnego: - art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z § 10 ust. 1 i 3 Rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że szkoła niepubliczna dla młodzieży zobligowana jest do prowadzenia list obecności w oparciu o własnoręczne podpisy uczniów, - art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez nałożenie na stronę obowiązku zwrotu dotacji w sytuacji, kiedy udzielona dotacja nie została pobrana w nadmiernej wysokości, gdyż liczba słuchaczy na których została udzielona dotacja pokrywa się z liczbą słuchaczy szkoły. 2. prawa procesowego: art. 138 § 1 pkt 1, art. 10 § 1, art. 136, art. 81 w zw. z art. 140, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 140, art. 136 § 1 oraz art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej jako K.p.a.). Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W ocenie strony skarżącej nie była ona zobowiązana do prowadzenia list obecności równoległych do dzienników lekcyjnych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej złożył do akt dokumenty organizacyjne prowadzonych przez stronę szkół celem wykazania zgodności wskazanych w treści dokumentów słuchaczy ze stanem faktycznym, wnosząc o przeprowadzenie przez Sąd dowodów z tych dokumentów. Sąd postanowił przeprowadzić dowód z dokumentów złożonych przez pełnomocnika na rozprawie, a ponadto zarządził połączenie spraw o sygnaturach od III SA/Po 601/17 do III SA/Po 605/17 w celu ich łącznego rozpoznania lecz odrębnego rozstrzygnięcia, gdyż pozostają ze sobą w związku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sąd administracyjny w zakresie swej właściwości sprawuje kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem materialnym, przepisami postępowania oraz procedowania organu przed wydaniem decyzji. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302, dalej jako P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem obowiązuje zasada oficjalności, w której myśl Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także niepodnoszonych w skardze. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów podatkowych, a z drugiej poprzez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego – zakaz reformationis in peius. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji według powyższych przepisów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy uznał bowiem, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie w przedmiotowej sprawie z naruszeniem przepisów procesowych, w szczególności art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne winno wskazywać fakty uznane przez organ za udowodnione oraz ocenę dowodów zebranych w sprawie. Istotnym elementem jest również uzasadnienie prawne decyzji, wyjaśniające podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu w decyzji organu II i, jak i I instancji nie dokonano prawidłowego wskazania przepisów zastosowanych w niniejszej sprawie. Dotyczyła ona kontroli wykorzystania środków otrzymanych przez stronę skarżącą na prowadzenie placówek oświatowych w latach 2015-2016. Organ powołał się na przepis art. 90 ust. 3 u.s.o., który od dnia 31 marca 2015 r. miał następujące brzmienie: "dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju". Nowelizacja tego przepisu dokonana z dniem 31 marca 2015 r. i wprowadzająca obowiązek potwierdzania uczestnictwa uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności została wprowadzona na mocy przepisów ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2015 r., poz. 357 ze zm.). Jednocześnie na mocy art. 34 ustawy nowelizującej uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego podjęte na podstawie art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej - zachowały moc do dnia wejścia w życie uchwał podjętych na podstawie art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2015 r. Organ I instancji powołał się w uzasadnieniu swojej decyzji na uchwałę [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji podmiotowych udzielanych z budżetu [...] – Miasta na prawach powiatu przedszkolom, szkołom, placówkom oświatowym prowadzonym przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz przez osoby fizyczne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Wlkp. [...]). Wynika stąd, że ta uchwała stanowiła podstawę prawną podjętej decyzji. Tymczasem z akt sprawy wynika, że dotyczy ona kontroli wykorzystania środków za okres 2015 – 2016, a w tym czasie obowiązywała również uchwała [...]). Została ona zastąpiona powyżej cytowaną uchwałą nr [...] r. Mimo tego w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji nie wskazał, czy podstawą prawną tej decyzji była również uchwała [...]. Zaniechanie organu w tym zakresie uzasadnia tezę o naruszeniu przez niego art. 107 § 3 K.p.a. Organ nie dokonał bowiem wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej podjętej decyzji, w tym nie przytoczył wszystkich przepisów stanowiących tą podstawę. Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się natomiast w ogóle do kwestii powyższych uchwał. Organ I instancji powołał ponadto jako podstawę prawną decyzji m. in. art. 90 ust. 3 u.s.o. oraz art. 252 ust. 1 pkt. 2 u.f.p. Zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji art. 252 ust. 2 u.f.p. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 252 ust. 3). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (art. 252 ust. 4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 5). Organ I instancji stwierdził zatem, że w sprawie miał zastosowanie art. 252 ust. 1 pkt. 2 u.f.p., ale z uzasadnienia jego decyzji nie wynika, czy analizował on stan faktyczny sprawy w zakresie tego, czy doszło do zrealizowania celu wynikającego z dotacji otrzymanej przez stronę skarżącą. Organ II instancji powołał się bardzo lakonicznie na art. 252 u.f.p. Tym samym nie badano bardzo istotnej dla sprawy okoliczności, czy dotacja została wykorzystana niezgodnie z jej przeznaczeniem (art. 252 ust. 1 pkt. 1 u.f.p.), bądź też, czy została ona pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 1 pkt. 2 u.f.p.). Okoliczności tego rodzaju nie stanowiły praktycznie w ogóle przedmiotu samodzielnego postępowania dowodowego prowadzonego przez organy w niniejszej sprawie. Organy oparły się w tym zakresie praktycznie jedynie na ustaleniach kontroli placówek oświatowych prowadzonych przez stronę skarżącą. Te ustalenia stały się dla organów wiążące, mimo obowiązku prowadzenia własnego postępowania dowodowego wynikającego z art. 7 i art. 77 K.p.a. Organy winny zatem przeprowadzić samodzielnie postępowanie dowodowe w zakresie tego, czy w sprawie miał zastosowanie art. 252 ust. 1 (pkt 1 lub pkt. 2) u.f.p. w związku z art. 90 ust. 3 u.s.o., w brzmieniu obowiązującym od 1 marca 2015 r. Zdaniem Sądu organy dokonały przedwczesnej i zbyt arbitralnej oceny dotyczącej istnienia obowiązku zwrotu dotacji wynikającego z art. 252 u.f.p. W ramach nowelizacji przepisu art. 90 ust. 3 u.s.o. wprowadzono od dnia [...] marca 2015 r. obowiązek potwierdzania uczestnictwa uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności. Jednocześnie jednak w treści tego przepisu nie zwarto jakiejkolwiek sankcji za niezachowanie tego obowiązku. Stwierdzić należy przede wszystkim, że głównym celem ustawy o systemie oświaty jest organizowanie rozmaitych form kształcenia obywateli, w tym również w postaci placówek oświatowych w rodzaju tych prowadzonych przez stronę skarżącą. Placówki te otrzymują odpowiednie dotacje, co umożliwić ma prowadzenie procesu edukowania obywateli wyrażających chęć podnoszenia poziomu swojego wykształcenia (ogólnego, zawodowego, specjalistycznego itd.). Nadrzędnym celem tej ustawy jest zatem organizowanie i dotowanie instytucji i placówek oświatowych, realizujących określone cele oświatowe czy edukacyjne, niezbędne dla procesu podnoszenia poziomu wykształcenia społeczeństwa. Zdaniem Sądu jest oczywiste, że należy kontrolować dotacje oświatowe otrzymywane przez wybrane podmioty prowadzące placówki edukacyjne, jednak sam proces kontroli nie zmoże być nadmiernie rygorystyczny. Przy kontroli danej placówki istotne jest bowiem to, czy zrealizowała ona zakładane cele oświatowe, czyli to, czy w ramach tej placówki określona liczba osób ukończyła zaprojektowane cykle kształcenia (ogólnego czy specjalistycznego). Okoliczności te mogą być stwierdzane przez organy przy pomocy wszystkich możliwych środków co wynika z art. 7 i art. 77 kpa (m. in. przesłuchanie świadków, badanie dokumentacji, w tym dzienników obecności). Własnoręczne podpisy uczestników na listach obecności stanowią zdaniem Sądu w tym kontekście istotny, ale nie jedyny (wyłączny) dopuszczalny środek dowodowy. Inne stanowisko prowadziłoby do zaakceptowania niedopuszczalnej sytuacji, gdy w ramach danej placówki zrealizowano zakładane cele oświatowe, ale dotacja zostałaby uznana za wykorzystaną niezgodnie z jej celem jedynie dlatego, że podmiot prowadzący daną instytucję oświatową nie był w stanie dostarczyć listy z własnoręcznymi podpisami uczestników zajęć edukacyjnych. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie dostarczyła takiej listy, ale wnioskowała o przeprowadzenie innych dowodów (z dokumentów itd.) z których miało wynikać, że określeni słuchacze – uczniowie kończyli odpowiednie zajęcia edukacyjne, co do których została przyznana dotacja. Niespełnienie wyłącznie formalnego warunku z art. 90 ust. 3 u.s.o. (dotyczącego własnoręcznych podpisów uczestników zajęć na listach obecności ) zdaniem Sądu nie było wystarczającą podstawą do stwierdzenia, że dotacja winna ulec zwrotowi na podstawie art. 252 u.f.p. W przedmiotowej sprawie można bowiem było badać zrealizowanie celu dotacji (w kontekście celów ustawy o systemie oświaty) przy pomocy innych dostępnych środków dowodowych. Dopiero wyczerpujące postępowanie dowodowe doprowadzi organy do dokonania kategorycznego stwierdzenia, czy w sprawie miał zastosowanie art. 252 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3 u.s.o., co uzasadniałoby wydanie decyzji o zwrocie dotacji. Wydanie takiej decyzji przed dokonaniem postępowania dowodowego we wskazanym powyżej zakresie prowadziło zatem do naruszenia szeregu przepisów (art. 107 § 3 kpa, art. 252 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3 u.s.o.), co uzasadniło uchylenie decyzji organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Sąd uznając, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały prawo, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów stronie Sąd postanowił w oparciu o art. 200 p.p.s.a.