III SA/Po 604/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek (spr.) Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Marzenna Kosewska Protokolant st. sekr. sąd. Kamila Perkowska po rozpoznaniu w na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009r. przy udziale sprawy ze skargi J.J. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [..] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] II. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Kosewska /-/ T.M. Geremek /-/ B. Koś Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia 26 lutego 2009 r. odmówił J.J. przyznania płatności na 2008 r. Dyrektor ARiMR orzekając na skutek złożonego przez producenta rolnego odwołania decyzją z dnia 30 marca 2009 r. utrzymał mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu organy administracji wskazują, że producent rolny próbuje przerzucić odpowiedzialność, za błędnie wypełniony wniosek o przyznanie płatności na rok 2008, na Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Ze złożonego przez Odwołującego wniosku z dnia 30 kwietnia 2008r., wynika, iż zadeklarował On do płatności następujące grupy upraw: ■ działka rolna - "A" - UPO - powierzchnia działki rolnej 4,12 ha [...] ■ działka rolna - "B" - UPO - powierzchnia działki rolnej 0,82 ha [...] ■ działka rolna - "C" - JPO - powierzchnia działki rolnej 0,20 ha [....]] ■ działka rolna - "D" - UPO - powierzchnia działki rolnej 4,11 ha [...] ■ działka rolna - "E" - TUZ - powierzchnia działki rolnej 0,26 ha [...] ■ działka rolna - "F" - TUZ - powierzchnia działki rolnej 1,82 ha [...] ■ działka rolna - "G" - UPO - powierzchnia działki rolnej 0,15 ha [...] ■ działka rolna - "H" - TUZ - powierzchnia działki rolnej 0,99 ha [...] W ocenie organów administracji dane zawarte w formularzu wniosku o przyznanie płatności na rok 2008, nie spełniają warunków w zakresie udzielania płatności do gruntów rolnych w ramach deklaracji wszystkich działek rolnych wskazanych we wniosku. Podyktowane jest to tym, iż strona w przedmiotowym wniosku zadeklarował ww. działki rolne bezpośrednio z deklaracją UPO (uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych), jednakże wskazać należy, iż Uzupełniająca Płatność Obszarowa, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217,ze zm.) przysługuje rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej. Mając powyższe na uwadze, we wniosku odwołującego o przyznanie płatności ww. działki nie zostały zadeklarowane prawidłowo. Ze względu na powyższy fakt odmówiono płatności do powierzchni upraw położonych na ww. działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, co oznacza, że nie przysługują do nich również płatności uzupełniające. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217, z ze zm..) rolnikowi przysługuje płatność na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143 b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dła rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, ze zm.), jeżeli posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004, tj. 1 ha. Reasumując w ocenie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR powyższe uchybienia świadczą o nie zapoznaniu się z treścią instrukcji jak również z zasadami wypełniania wniosku o przyznanie płatności na rok 2008 przez producenta rolnego. Podkreślić należy również, iż w związku z tym, że postępowanie o przyznanie płatności zgodnie z art. 18 ust. 1 ww. ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest postępowaniem wszczynanym i toczącym się w oparciu o wniosek zainteresowanego, pracownik Biura Powiatowego ARiMR nie ma podstaw do rozstrzygania sprawy w zakresie wykraczającym poza żądanie wnioskodawcy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył producent rolny zarzucając organom administracji naruszenie prawa i wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. skarżący wnosił i wywodził jak w skardze. Ponadto dodał, że dokonał korekty wniosku o przyznanie płatności poprzez jego uzupełnienie, natomiast płatności został pozbawiony w skutek uchybienia w części 7 wniosku z uwagi na brak oznaczenia JPO. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem Sąd stwierdził, że narusza ono prawo, wobec czego skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu spór, powstały na gruncie niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego sprawy, dotyczył kwalifikacji i skutków prawnych nieprawidłowego zadeklarowania przez skarżącego posiadanych przez niego działek rolnych, do poszczególnych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2008 r. W ocenie orzekających organów, wadliwe wypełnienie wniosku o przyznanie płatności w postaci wskazania grupy upraw objętych płatnością uzupełniającą (UPO), z jednoczesnym brakiem wniosku o przyznanie do tych działek płatności jednolitej (JPO), zaważyło na podjęciu decyzji o odmowie przyznania zarówno płatności uzupełniającej, jak i jednolitej. Podstawę rozstrzygnięcia organów w tym zakresie stanowił przepis art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: 1) chmielu, 2) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, 3) innych roślin położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Skarżący przyznał, że wniosek został wypełniony według instrukcji obowiązującej w poprzednim roku (zob. odwołanie). W ocenie producenta rolnego, nieprawidłowości te nie mogły jednak skutkować odmową przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. Sąd, po przeanalizowaniu sprecyzowanej wyżej kwestii spornej, przychylił się do stanowiska strony skarżącej, iż zaistniałe we wniosku nieprawidłowości nie mogły skutkować odmową przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, ale powinny być rozpoznane jako oczywisty błąd w rozumieniu art. 19 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który można skorygować w każdym momencie po złożeniu wniosku. Za takim rozstrzygnięciem sprawy przemawiały zarówno sformułowane w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zasady ogólne postępowania w sprawach dotyczących płatności, jak i stanowione na szczeblu wspólnotowym uregulowania o charakterze szczególnym, odnoszące się wprost do możliwości korygowania wniosków o przyznanie płatności (art. 15 i 19 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). W tym miejscu wskazać należy na okoliczność, że zagadnienie wywołujące polemiki w niniejszej sprawie stanowiło już przedmiot wypowiedzi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który w wyroku z dnia 6 maja 2009 r. o sygn. akt I SA/Ol 239/09 jednoznacznie wskazał na możliwość korygowania w każdym czasie tego rodzaju błędów wniosku o przyznanie płatności. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni zaprezentowaną w powyższym wyroku argumentację. W roku 2008 nie zmienił się w odniesieniu do poprzedniego roku stan prawny w zakresie zasad przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zmianie uległa natomiast jedynie szczegółowa instrukcja wypełniania wniosku na rok 2008, o czym dokument ten informował w pierwszym zdaniu. Obowiązkiem organów I i II instancji było zatem rozważenie, czy zmiany wprowadzone w wąskim zakresie, dotyczącym jedynie deklarowania działek rolnych w sytuacji, gdy same zasady przyznawania płatności rolnych nie uległy przeobrażeniu, mogły wywrzeć skutek w postaci odmowy przyznania płatności zadeklarowanych przez producenta rolnego według poprzednich reguł. W ocenie Sądu, przedstawione w tym zakresie stanowisko Kierownika Biura Powiatowego AR i MR jak i Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest nieuprawnione. Z całą pewnością opracowane przez Agencję, ujęte w dokumencie dołączonym do przesłanego rolnikowi, częściowo wypełnionego wniosku, zasady deklarowania działek rolnych, należy odczytywać w kontekście wymagań o charakterze instrukcyjnym. Zatem przyznać należy, że dokument ten jako, że nie jest źródłem prawa, nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania płatności. Z załączonych do sprawy akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że producent rolny we wstępnej części przedmiotowego wniosku zaznaczył, że ubiega się o przyznanie płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej zgodnie z oznaczeniem grupy upraw w części VII wniosku. Z kolei w tej części, zgodnie z zasadami obowiązującymi w poprzednich latach, skarżący dokonał podziału na działki, co do których wnioskował o przyznanie JPO oraz działki, co do których ubiegał się o przyznanie również UPO. Zadeklarowanie działki rolnej do płatności UPO było bowiem zgodnie z instrukcją obowiązującą w poprzednim okresie jednoznaczne ze złożeniem wniosku o przyznanie w tej części również płatności JPO. W myśl powołanego wyżej art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw (...) - położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Oczywistym jest zatem, że płatność UPO przysługuje jedynie do powierzchni określonych upraw, położonych na działkach objętych wnioskiem o JPO. Z kolei płatność JPO, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, przysługuje do wszystkich gruntów utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej, będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 marca roku, w którym został złożony wniosek. Przyjąć zatem należy, że wobec zadeklarowania przez producenta ww. działek jako kwalifikujących się do UPO, musiały zrodzić się uzasadnione przypuszczenia, iż działki te powinny być objęte również płatnością JPO. Wbrew temu, co twierdzi organ odwoławczy, jest to wątpliwość tej natury, która wynika z treści samego wniosku. Wykrycie tych niejasności nie było bowiem uzależnione od uprzedniego przeprowadzenia konfrontacji informacji płynących z deklaracji rolnika z treścią innych dokumentów czy jego wyjaśnieniami. Sama treść wniosku winna nasuwać wątpliwości po stronie organów. Nawiązując raz jeszcze do treści art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zwrócić należy uwagę, że odmowę przyznania płatności do działek rolnych wywiedziono z braku zadeklarowania przez stronę tych działek do płatności JPO. Skoro, jak już wyżej podkreślono, płatność JPO przysługuje co do zasady do każdej działki rolnej, znajdującej się w posiadaniu rolnika oraz utrzymywanej w dobrej kulturze rolnej, natomiast płatność UPO przysługuje jedynie do powierzchni ściśle określonych w ustawie upraw, położonych na działkach objętych JPO, trudno oprzeć się sugestii, że organ dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu poprzez zastosowanie, nieuprawnionej na jego gruncie, odwróconej argumentacji. Zdaniem składu orzekającego należy uznać, że skoro strona zadeklarowała płatność UPO do wskazanych działek, to tym bardziej powinna spełniać warunki do otrzymania płatności JPO (argumentum a maiori ad minus). Ponadto żądanie objęcia działek wyłącznie płatnością UPO w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwe. W tym miejscu pojawia się pytanie o kwalifikację prawną popełnionego przez skarżącego błędu przy wypełnianiu wniosku. Zauważyć bowiem należy, że prawodawca wspólnotowy nie wyłączył generalnie możliwości korygowania złożonych wniosków, lecz w niektórych przypadkach jedynie ograniczył w czasie możliwość ich zmiany lub uzupełnienia. Kwestię tą regulują przepisy art. 15 i art. 19 powołanego wyżej rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Stosownie do przepisu art. 15 ust. 1 rozporządzenia po wygaśnięciu limitu czasu na złożenie pojedynczego wniosku, poszczególne działki rolne wraz z ewentualnie towarzyszącymi im uprawnieniami do płatności, nie zadeklarowane w pojedynczym wniosku w celu otrzymania pomocy w ramach jakiegokolwiek systemu pomocy obszarowej, mogą być dodane do pojedynczego wniosku pod warunkiem, że przestrzegane są wymogi w ramach stosownych programów pomocowych. Zmian dotyczących użytkowania ziem lub systemu pomocowego w odniesieniu do poszczególnych działek rolnych lub w odniesieniu do uprawnień do płatności zadeklarowanych w pojedynczym wniosku można dokonać na tych samych warunkach. WSA w Olsztynie w wyżej powołanym wyroku, wskazuje, że ww. przepis reguluje możliwość złożenia poprawek do wniosku spowodowanych: dodaniem działek nieujętych w pierwotnej deklaracji; zmianami dotyczącymi użytkowania ziem; zmianami systemu pomocowego. W opisanych wyżej sytuacjach rolnik może dokonać korekty wniosku najpóźniej do dnia 31 maja roku kalendarzowego i poprawki zostaną uwzględnione wyłącznie, jeżeli zostaną dokonane przed ostatecznym terminem złożenia pojedynczego wniosku. Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy rolnik nie powołuje się na zmiany polegające na zadeklarowaniu nowych, nieujętych w złożonym wniosku działek, bądź zmianę sposobu ich użytkowania czy wreszcie zmianę systemu pomocowego w odniesieniu do poszczególnych działek, w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy zgłoszone przez producenta rolnego poprawki nie dotyczą oczywistego błędu, w odniesieniu do którego, art. 19 rozporządzenia przewiduje możliwość jego naprawienia w każdym czasie. Niezaprzeczalnym jest, że za błędy takie należy przyjmować przede wszystkim omyłki, których istnienie można ustalić na podstawie treści samego wniosku. W sytuacji bowiem, gdy już wstępna analiza wyłącznie samego dokumentu wskazuje na istnienie nieścisłości czy omyłek, organ nie może zasłonić się stwierdzeniem, że konsekwencje tych nieprawidłowości powinien ponieść rolnik, który dopuścił się niedbalstwa w jego wypełnieniu. Bezspornym jest, iż producent rolny, jako beneficjent pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, powinien dochować należytej staranności w wykonaniu wszystkich warunków, od których uzależniono przyznanie płatności. To przede wszystkim w jego interesie winno leżeć zadośćuczynienie wszystkim stawianym przez prawo wymogom. Na tę powinność, szczególną uwagę zwrócił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2009 r. o sygn. akt II GSK 1115/08. Podzielając wyrażony w powyższym wyroku pogląd, uznać należy, że zasada ta doznaje jednak ograniczenia w sytuacji, gdy sam prawodawca czyni od niej wyłom, dostrzegając potrzebę uregulowania kwestii związanych z oczywistymi błędami wniosku. Treść art. 19 rozporządzenia wprost wskazuje, iż rygoryzm związany z obowiązkiem spełnienia kryteriów związanych z ubieganiem się o udzielenie pomocy, został ograniczony w sytuacji istnienia oczywistych błędów wniosku. W tym kontekście należy uznać, że organy swym działaniem naruszyły zasadę praworządności. Reasumując, w ocenie Sądu, popełniony przez stronę błąd w deklarowaniu działek do płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego nosił znamiona oczywistego błędu, o którym mowa w art. 19 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i jako taki mógł zostać skorygowany w każdym momencie po złożeniu wniosku pomocowego i już tylko z tego powodu należało skargę uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją orzeczenie organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zobowiązany jest do uwzględnienia przy orzekaniu przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu oceny prawnej. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. /-/M. Kosewska /-/T.M. Geremek /-/B. Koś