III SA/Po 605/21

Dnia 22 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2021 roku sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] października 2020 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta P., w przedmiocie nałożenia na S. Sp. z o.o. kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej - ul. [...] w P., poprzez umieszczenie reklamy na lawecie (przyczepie samochodowej), bez zezwolenia zarządcy drogi. Za podstawę prawną rozstrzygnięcia organ przyjął art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018r., poz. 570 ze zm.), art. 127 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 - ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020r., poz. 256). W dniu [...] lutego 2019 r. podczas kontroli pasa drogowego ul. [...] w P. stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez tablicę reklamową, umieszczoną na lawecie - przyczepie samochodowej, bez zezwolenia zarządcy drogi. Ustalono, że reklama o powierzchni 20,60m2 zajmuje pas drogowy ul. [...] w P. i stanowi własność firmy: K. Sp. z o.o. W związku z powyższym w dniu [...] lutego 2019 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne. Następnie w dniach [...] lutego 2019r., [...] lutego 2019r., [...] lutego 2019., [...] lutego 2019r., [...] lutego 2019r., [...] marca 2019r., organ I instancji przeprowadził kontrole pasa drogowego ul. [...] w P.. W czynnościach kontrolnych brali udział tylko przedstawiciele organu I instancji. Ustalono wówczas, iż reklama na lawecie o pow. 20,60m2 znajdowała się w pasie drogowym ul. [...] w P.. W czasie kontroli sporządzono dokumentacje fotograficzną. Dnia [...] marca 2019r. organ I instancji przeprowadził oględziny przedmiotowego pasa drogowego, tj. ul. [...] w P.. Ustalono wówczas brak zajęcia pasa drogowego przez reklamę na lawecie. Sporządzona została także dokumentacja fotograficzna. W dniu [...] sierpnia 2019r. ZDM w P. wydał decyzję znak: [...], która to decyzja została uchylona decyzją SKO z dnia [...] listopada 2019 r. ([...]). W dniu [...] lutego 2020 r. ZDM w P. wydał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego wobec K. Sp. z o. o. W dniu [...] lutego 2020 ZDM w P. wydał na rzecz S. Sp. z o.o. decyzję znak: [...] o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w P., poprzez umieszczenie reklamy na lawecie, bez zezwolenia zarządcy drogi. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. Sp. z o.o. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie wskazało, że w toku postępowania uzupełniającego wyjaśniono, że reklama na lawecie ma powierzchnię 20,60m2, stroną sprawy jest spółka S. Sp. z o. o. (właściciel reklamy). Dlatego postępowanie administracyjne wszczęte pierwotnie wobec spółki K. Sp. z o.o. zostało umorzone (decyzja z dnia [...] lutego 2020 r.). Powierzchnia reklamy została ustalona poprzez dokonanie pomiarów. Miało to miejsce podczas kontroli z dnia [...] lutego 2019 r. Pomiary umiejscowienia reklamy na lawecie samochodowej w terenie oraz jej powierzchnia zostały dokonane przy pomocy odbiornika GPS marki T. o numerze fabrycznym [...], posiadającym świadectwo instrumentu z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz dalmierzem laserowym H. o numerze seryjnym [...], posiadającym świadectwo wzorcowania z dnia [...] lipca 2017r. W toku postępowania administracyjnego dokumenty potwierdzające powyższe zostały załączone do akt. Fakt umieszczenia reklamy w pasie drogowym drogi powiatowej - ul. [...] został udokumentowany wyciągiem z mapy zasadniczej z zaznaczonym pasem drogowym oraz miejscem posadowienia przedmiotowego nośnika reklamowego. Organ uznał, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest bezsporne. Metoda ekspozycji reklamy, zdaniem SKO, nie ma żadnego znaczenia przy rozpatrywaniu sprawy. Istotne jest to, że umieszczono ją na osobnym urządzeniu (tj. na lawecie). Zrobiono to w taki sposób, aby była ona widoczna dla użytkowników drogi. Sposób, w jaki została umieszczona ta informacja (z nazwą firmy, numeru telefonu kontaktowego, krótkim opisem działalności firmy) przesądza o pojmowaniu przedmiotowej reklamy w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Przedmiotowa reklama spełnia także znamiona art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym reklamą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, co oznacza, że laweta wraz z tablicą reklamową umieszczona w pasie drogowym - ul. [...] w P. mieści się w tej definicji. Organ II instancji podkreślił, że wymierzenie kary jest w pełni uzasadnione, wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu. Dokumenty zgromadzone w aktach sprawy jednoznacznie wskazują na konieczność jej naliczenia. Nie ma możliwości uchylenia nałożonej na odwołującego kary pieniężnej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła skarżąca. Zarzuciła organowi naruszenie art. 40 ust. 1, 12, 13 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 pkt 50-51 ustawy Prawo o ruchu drogowym; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.; art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a.; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 ustawy o drogach publicznych; art. 79 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2020 poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art.1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracyjnej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne na co wskazuje treść art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr `153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w tym także na decyzje wydawane w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Podkreślenia wymaga, że wojewódzkie sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie prowadzą postępowania dowodowego we własnym zakresie. Należy również podkreślić, że Sąd nie ocenia zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy ocenić, czy decyzja została wydana w zgodzie z normami prawa procesowego oraz materialnego, znajdującymi zastosowanie w sprawie. W rozpatrywanym przypadku Sąd nie dopatrzył się naruszeń, które dawałyby podstawę do wyeliminowania zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego. Oceniając prawidłowość wydanych decyzji należy, w pierwszej kolejności ocenić, czy ich wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Uchybienie przepisom procesowym rzutuje bowiem na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. W tym miejscu należy zauważyć, iż nie każde naruszenie przepisów procesowych skutkuje uwzględnieniem zarzutów skargi, a jedynie takie naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności Sąd bada, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obligującej do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.), czy zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), a decyzje wydane w jego toku są prawidłowo uzasadnione, czyli zgodne z wymogami określonymi w art.107 § 3 k.p.a. Tym regułom organy nie uchybiły, w szczególności zapewniły stronie czynny udział w postępowaniu, a okoliczność, czy i w jakim zakresie strona z tej możliwości skorzystała nie ma znaczenia, albowiem jest to uprawnienie, a nie obowiązek strony postępowania. Organy administracji przed wydaniem decyzji umożliwiły stronie skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie żądań, realizując w ten sposób prawo skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu i dając możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu organ dokonywał zawiadomień w odpowiednim czasie, a priorytetem nadsyłanej korespondencji było poinformowanie o toczącym się postępowaniu administracyjnym i cel ten został osiągnięty. Niezasadnym jest zarzucanie organowi, że nie zdążył na czas uprzedzić skarżącej i nie pozwolił jej uniknąć nałożenia na spółkę aktualnej wysokości kary – nie taką funkcję pełni zasada procedury administracyjnej uregulowana w art. 10 k.p.a. Podkreślić należy, że powierzchnia reklamy została ustalona poprzez dokonanie pomiarów. Miało to miejsce podczas kontroli z dnia [...] lutego 2019 r. Pomiary umiejscowienia reklamy na lawecie samochodowej w terenie oraz jej powierzchnia zostały dokonane przy pomocy odbiornika GPS marki T. o numerze fabrycznym [...], posiadającym świadectwo instrumentu z dnia [...] czerwca 2019 r. oraz dalmierzem laserowym H. o numerze seryjnym [...], posiadającym świadectwo wzorcowania z dnia [...] lipca 2017r. Fakt umieszczenia reklamy w pasie drogowym drogi powiatowej - ul. [...] został udokumentowany wyciągiem z mapy zasadniczej zaznaczonym pasem drogowym oraz miejscem posadowienia przedmiotowego nośnika reklamowego. W aktach sprawy znajduje się wyciąg z mapy zasadniczej, na której uprawniony pracownik organu I instancji naniósł kolorem zielonym pas drogowy - ul. [...] oraz miejsce posadowienia reklamy. Przede wszystkim jednak w aktach sprawy znajduje się dokumentacja zdjęciowa i na każdym zdjęciu laweta zawierająca reklamę znajduje się w tym samym miejscu. Niezasadne są zatem zarzuty skarżącej dotyczące naruszeń postępowania dowodowego. Również Sąd stoi na stanowisku, że sposób ekspozycji reklamy nie ma żadnego znaczenia. Reklama ta była widoczna dla użytkowników drogi i spełniała swój cel (informowała odbiorców o nazwie firmy, numerze telefonu kontaktowego, zawierając także krótki opis działalności firmy). Przedmiotowa reklama spełnia także znamiona art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym reklamą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, co oznacza, że laweta wraz z tablicą reklamową umieszczona w pasie drogowym - ul. [...] w P. mieści się w tej definicji. W przepisach tej ustawy ustawodawca wprowadził definicję legalną pasa drogowego. Pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą - (art. 4 pkt. 1). Umieszczanie w tym miejscu reklam jest zabronione w sytuacji braku zgody od ZDM - zarządcy drogi. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). W myśl art. 4 pkt 23 u.d.p. reklamą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Zgodnie z art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego w powyższy sposób pobiera się opłatę. Opłatę tę ustala w drodze decyzji administracyjnej właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jej wysokość stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego (art. 40 ust. 6 i 11 u.d.p.). Wysokość stawek za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, z tym że stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczeniu reklamy nie może przekroczyć [...] zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego (art. 40 ust. 8 u.d.p.). W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty. W ocenie Sądu organy prawidłowo zastosowały powyższe przepisy. Na podstawie delegacji ustawowej Rada Miasta P. uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. ustaliła wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego, przewidując dla drogi powiatowej, jaką jest ul. [...], stawkę [...] zł/1m2 za każdy dzień. W ocenie Sądu nie może bowiem budzić wątpliwości, że jeżeli tablica umieszczona na lawecie stanowiącej w rzeczywistości jej element konstrukcyjny, a zajmująca pas drogowy, stanowi dla jej odbiorców informację o rodzaju działalności gospodarczej i miejscu jej wykonywania, to ma na celu rozpowszechnianie danego produktu i tym samym zwiększenie liczby odbiorców. Tak więc stosownie do przywołanego przepisu art. 4 pkt 23 u.d.p. tablica ta będzie stanowiła reklamę i jej właściciel obowiązany będzie uzyskać zezwolenie jak wymaga tego art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. Mając powyższe na uwadze nie można zgodzić się z zarzutem spółki, że sporna laweta wraz z tablicą nie stanowi reklamy jej działalności. O tym co jest reklamą, decyduje przepis ustawy o drogach zawierającej definicję legalną tego pojęcia jako, cyt. "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami". Tak więc jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której treści są prezentowane. Innymi słowy na pojęcie reklamy składa się nie tylko sam nośnik informacji (plakat, tablica jedno bądź dwustronna), ale i konstrukcja metalowa, bądź - co miało miejsce w niniejszej sprawie – laweta (w istocie służąca jako konstrukcja metalowa), na której jest umieszczona. Biorąc pod uwagę powyższe oraz z uwagi na okoliczność, że znajdująca się na przedstawionej dwustronnej tablicy reklamowej informacja bezspornie stanowi dla jej odbiorców informację o rodzaju działalności gospodarczej strony skarżącej i miejscu jej wykonania, przyjąć należy, iż organy administracyjne prawidłowo uznały ją, stosownie do przepisu art. 4 pkt 23 u.d.p., za reklamę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2007 r., VI SA/WA 2246/06, Lex nr 316825). Wskazania ponadto wymaga, iż o ile przepisy o drogach publicznych nie zakazują parkowania pojazdów w szerokim tego słowa znaczeniu w pasie drogowym w miejscach do tego przeznaczonych, o tyle przepisy tejże ustawy nakazują uzyskanie przez podmiot, który chce na takim pojeździe parkującym umieścić reklamę, zezwolenia podlegającego opłacie (art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p.). Gdyby zatem strona skarżąca chciała przedmiotową lawetę jedynie zaparkować, tak aby nie stanowiła on jednocześnie nośnika reklamowego, to na ten czas powinna reklamę zdemontować lub zasłonić. Parking ogólnodostępny umożliwia pozostawienie na nim pojazdu, gdy następuje przerwa w ruchu drogowym. Przeznaczeniem parkingu nie jest jednak umieszczanie w nim reklam. W takiej sytuacji jak już wcześniej Sąd wskazał wymagane jest uzyskanie od zarządcy drogi zezwolenia, a jego brak jest podstawą do obligatoryjnego wymierzenia przez właściwy organ administracji publicznej kary pieniężnej z mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 powołanego aktu prawnego. Kategoryczna wymowa wymienionych wyżej przepisów nie może być obchodzona tylko ze względu na to, że reklama umieszczona w pasie drogowym zainstalowana została na lawecie. Nadto wyjaśnienia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych rozstrzygane były już podobne sprawy w kontekście ustalania podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa ruchu drogowego. Przyjęto, że w sytuacji, gdy reklama zamieszczona jest na przyczepie, karę pieniężną nakłada się co do zasady na właściciela przyczepy (por. wyrok WSA w G. z 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 57/10). NSA w składzie rozpoznającym sprawę o sygnaturze II GSK 693/10 zaznaczył jednak, że nie jest wykluczona sytuacja, w której przyczepa zajmująca pas drogowy pozostaje we władaniu innej niż jej właściciel osoby, na podstawie określonego stosunku prawnego (np. umowy cywilnoprawnej). Nie można wówczas wykluczyć, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty kary pieniężnej powinna być osoba władająca przyczepą, a nie jej właściciel. Taka sytuacja ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy, bowiem władająca przyczepą była skarżąca. Wynika to z z dokumentów w postaci umów najmu znajdujących się w aktach administracyjnych. Z tych wszystkich względów, wbrew podniesionym zarzutom, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga – jako nie zasługująca na uwzględnienie – podlega oddaleniu. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 151 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.