III SA/Po 61/10

Dnia 08 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak ( spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Kamila Perkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 kwietnia 2010 roku przy udziale sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej płatności do gruntów rolnych oddala skargę /-/ Sz. Widłak /-/ M. Ławniczak /-/ M. Górecka Dnia [...] kwietnia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] decyzją nr [...], wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 7 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262), odmówił M. K. przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył na nią sankcję w wysokości 310,59 zł, która będzie potrącana z płatności, do której rolnik będzie uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odmowa przyznania płatności oraz nałożenie sankcji wynikały ze stwierdzenia różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zawartą we wniosku (1,08 ha), a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej (0,05 ha). Decyzja została doręczona M. K. dnia [...] kwietnia 2008 r. w trybie doręczenia zastępczego. Przesyłkę pocztową odebrała pod adresem zamieszkania M. K. jej matka, K. M. M. K., listem nadanym dnia 10 maja 2008 r., złożyła odwołanie od powyższej decyzji wnosząc je bezpośrednio do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], który przekazał to odwołanie do organu I instancji – Kierownika Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] jako organu właściwego do jego przyjęcia. W odwołaniu M. K. podniosła argumenty merytoryczne dotyczące specyfiki produkcji rolnej prowadzonej na przedmiotowych działkach nr [...] i [...], leżących w gminie [...], a nałożoną na nią sankcję finansową określiła jako "nieporozumienie". Dnia [...] lipca 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] postanowieniem nr [...] stwierdził, na podstawie art. 134 kpa, uchybienie terminu do wniesienia powyższego odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że zaskarżoną decyzję doręczono dnia 25 kwietnia 2008 r. matce M. K. – K. M., czego dowodem jest pocztowe potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach administracyjnych. W ocenie organu należało uznać wobec tego za skuteczne doręczenie decyzji organu I instancji stronie postępowania na podstawie art. 43 kpa. Odwołanie wniesiono natomiast po upływie 14 dni od dnia doręczenia, przewidzianych w przepisie art. 129 §2 kpa, czyli po dniu 9 maja 2008 r. M. K. wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze podniosła uchybienia w sposobie doręczenia stronie decyzji z dnia 23 kwietnia 2008r. oraz wniosła o przywrócenie terminu odwołania. Skarżąca podniosła, że jej matka nie oświadczyła doręczycielowi o podjęciu się przekazania przesyłki adresatowi, ponieważ nie mogła tego zrobić z uwagi na pobyt skarżącej w tym czasie za granicą. Ponadto matka skarżącej nie zobowiązała się pisemnie do przekazania przesyłki. W złożonej skardze M. K. zażądała uchylenia zaskarżonego postanowienia i przywrócenia terminu odwołania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu swojego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem ogłoszonym dnia 11 grudnia 2008 r. uwzględnił skargę M. K. i uchylił zaskarżone postanowienie zasądzając od Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. Sąd stwierdził również, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku, powołując się na pogląd doktryny i orzecznictwa wskazał, że niezbędną przesłanką dla przyjęcia skutecznego doręczenia pisma w ramach tzw. doręczenia zastępczego jest zobowiązanie się odbiorcy do oddania pisma jego adresatowi. Organ doręczający ma wobec tego obowiązek zażądania, aby odbiorca pisma złożył w tej kwestii wyraźne oświadczenie. W treści takiego oświadczenia winna znaleźć się wobec tego zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie do osobistego przekazania go adresatowi. W braku takiego wyraźnego oświadczenia organ doręczający winien odstąpić od doręczenia pisma w trybie art. 43 kpa. W ocenie Sądu przepis ten nie wymaga, aby podjęcie się oddania pisma przybrało wyłącznie formułę wyraźnego własnoręcznego pisemnego oświadczenia, w którego treści znalazłaby się zgoda odbiorcy na przyjęcie przesyłki. Wystarczy, aby na podpisywanym przez odbiorcę (domownika) formularzu potwierdzenia odbioru pisma znajdowała się informacja, że doręczenie następuje, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. Takie pokwitowanie stanowi, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wystarczający dowód podjęcia się oddania pisma adresatowi. Doręczyciel winien więc zawsze tak wypełniać zwrotne poświadczenie odbioru, aby mogło ono stanowić jednoznaczny dowód na odbiór przesyłki przez osobę z kręgu podmiotów wskazanych w art. 43 kpa, która zobowiązała się do jego przekazania. Z treści formularza zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że matka skarżącej, nie zobowiązała się w jakikolwiek sposób do przekazania tej decyzji adresatce. Nie złożyła bowiem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru własnoręcznego oświadczenia tej treści, a sam formularz potwierdzenia nie przewidywał sytuacji, w której K. M. mogłaby złożyć podpis, jako osoba występującą w charakterze dorosłego domownika w rozumieniu art. 43 kpa. Z tego względu, w ocenie Sądu I instancji, należało uznać, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] nie została skutecznie doręczona skarżącej w trybie art. 43 kpa. Jako konsekwencję powyższego Sąd uznał, iż w sprawie nie zaczął biec 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, wskazany w przepisie art. 129 § 2 kpa, i w związku z tym, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy dokonać prawidłowego doręczenia M. K. decyzji organu I instancji. Na powyższy wyrok Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniósł skargę kasacyjną, którą zaskarżył to orzeczenie w całości, wniósł o jego uchylenie w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: ppsa, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na niezasadnym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie została skutecznie doręczona stronie skarżącej w trybie art. 43 kpa. W uzasadnieniu za nieusprawiedliwione uznano twierdzenie, jakoby odbierający pismo dorosły domownik nie podjął się oddania pisma adresatowi, gdyż de facto pismo zostało przekazane adresatowi i adresat się z nim zapoznał. Niezależnie od powyższego, uznając za niezasadne twierdzenie Sądu dotyczące konieczności złożenia na potwierdzeniu odbioru przez osobę odbierającą pismo własnoręcznego oświadczenia o podjęciu się oddania pisma adresatowi, organ powołał się na stanowisko przedstawione w orzecznictwie, zgodnie z którym z faktu podjęcia pisma przez dorosłego domownika i złożenia przez niego podpisu na potwierdzeniu odbioru wynika domniemanie podjęcia się przez te osobę oddania pisma adresatowi. Odmienna interpretacja prowadziłaby zdaniem organu do sytuacji, w której każdorazowo, przy zastosowaniu zastępczego doręczenia pisma zgodnie z art. 43 kpa, organ musiałby przeprowadzać dodatkowe postępowanie co do intencji osoby je odbierającej, a to z kolei wydłużałoby postępowanie. Ponadto organ podkreślił, że dorosły domownik może odmówić przyjęcia pisma i wówczas doręczyciel winien dokonać czynności przewidzianych w art. 44 kpa. Doręczenie pisma dorosłemu domownikowi skutkuje tak samo, jak doręczenie adresatowi, zatem, termin do wniesienia odwołania upłynął pani M. K. w dniu 9 maja 2008 r. Upływ terminu do wniesienia odwołania musiał zatem skutkować wydaniem zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. uznała tę skargę za niezasadną. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem ogłoszonym dnia 17 listopada 2009 r., uwzględnił skargę kasacyjną uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że za usprawiedliwiony należy uznać zarzut, iż Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni art. 43 kpa. Przewidziany tym przepisem, sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma stosowany jest na wypadek nieobecności adresata w domu uniemożliwiający doręczenie bezpośrednie. Powołany przepis dla skuteczności doręczenia nakazuje zachować określone warunki, a więc zasadniczy warunek, że adresat nie może być obecny w lokalu mieszkalnym i dwa pozostałe, tj. że pismo można doręczyć tylko dorosłemu domownikowi (sąsiadowi lub dozorcy domu) oraz że dokonuje się tego za pokwitowaniem, jeżeli dana osoba podjęła się oddać pismo. Wykładnia gramatyczna i logiczna przepisu prowadzi do wniosku, iż pokwitowanie złożone przez dorosłego domownika na dowodzie doręczenia jest następstwem aktu woli, jakim jest podjęcie się przez tę osobę oddania adresatowi pisma. Innymi słowy, pokwitowanie na dowodzie doręczenia faktu odbioru przesyłki stanowi uzewnętrznienie podjętej wcześniej przez odbierającego pismo woli przekazania przesyłki adresatowi, co zostało wcześniej rozstrzygnięte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 1997 r. (sygn. akt I SA/G d 360/97) oraz z dnia 14 marca 2007 r. (sygn. akt II GSK 315/06). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że potwierdzenia doręczenia dokonuje się na zasadzie określonej art. 46 § 1 kpa, a także art. 26 ust. 2 pkt 3 ustawy dnia 12 czerwca 2003 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159) i § 35 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 ze zm.), z których wynika, że złożony na dowodzie doręczenia podpis osoby odbierającej w określonym dniu przesyłkę pod nieobecność adresata musi identyfikować te osobę. Powyższe jest niezbędne dla ustalenia, że pismo zostało wręczone jednej z osób wymienionych w art. 43 kpa i zachowane zostały warunki ustanowione powyższą normą. Dokonane prawidłowo doręczenie zastępcze, a wiec z respektowaniem przesłanek, o których mowa wart. 43 kpa, stwarza domniemanie doręczenia pisma adresatowi. Zaprezentowany w zaskarżonym wyroku pogląd co do konieczności zobowiązania się przez odbierającego pismo domownika (czy to w postaci złożenia pisemnego oświadczenia, czy podpisania zobowiązania już zamieszczonego na druku poświadczenia odbioru) oddania pisma adresatowi jako warunku uznania doręczenia w trybie art. 43 kpa za prawidłowe nie wynika z tego przepisu. Brak jest zatem również podstawy do domagania się przez pracownika operatora doręczającego przesyłkę złożenia przez odbierającego przesyłkę odrębnego zobowiązania do jej przekazania. Powyższe nie tylko nie wynika z art. 43 kpa, lecz także nie znajduje potwierdzenia w ustawie Prawo pocztowe czy powoływanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. Sąd I instancji, dokonując wadliwej wykładni art. 43 kpa w konsekwencji błędnie też przyjął, że skarżącej nie zaczął biec termin 14 dni do wniesienia odwołania, o jakim mowa w art. 129 § 2 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dokonują kontroli legalności działań administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest kontrola legalności postanowienia Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lipca 2008 r. stwierdzającego, na podstawie art. 134 kpa, uchybienie przez skarżącą M. K. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. odmawiającej M. K. przyznania jednolitej płatności obszarowej i nakładającej na nią sankcję w wysokości 310,59 zł. W niniejszej sprawie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, na mocy którego sprawę tę przekazano do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Zgodnie zaś z art. 190 zd. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania, jeżeli nie zostało wniesione w terminie przewidzianym przepisami prawa. Odwołanie wnosi się zaś w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 kpa). W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została doręczona stronie postępowania, M. K., w dniu [...] kwietnia 2008r. na adres jej zamieszkania. Ze względu na nieobecność tym dniu skarżącej pod adresem zamieszkania przesyłka pocztowa zawierająca decyzję organu I instancji została podjęta przez jej matkę – K. M., która pokwitowała odebranie pisma wskazując na rodzaj jej pokrewieństwa z adresatem pisma, M. K. Doręczenie to, określane w literaturze prawniczej jako tzw. doręczenie zastępcze, zostało dokonane na podstawie art. 43 zd. 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Przepis ten dla skuteczności doręczenia nakazuje zatem zachować następujące warunki: - adresat nie może być obecny pod adresem swego zamieszkania, - pismo można doręczyć tylko dorosłemu domownikowi (ewentualnie sąsiadowi lub dozorcy domu), - doręczenia dokonuje się za pokwitowaniem, jeżeli dana osoba podjęła się oddać pismo. Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie wszystkie powyższe warunki zostały spełnione. Skarżąca w chwili doręczania pisma nie była obecna pod adresem swego zamieszkania, ponieważ przebywała za granicą. Pismo zostało doręczone matce skarżącej M. K., którą należy uznać za osobę będącą dorosłym domownikiem M. K. Status domowników adresata pisma mają bowiem zamieszkujący z nim w jednym mieszkaniu lub domu jego dorośli krewni i powinowaci, niezależnie od tego, czy równocześnie prowadzą z nim wspólne gospodarstwo domowe. K. M. pokwitowała odebranie pisma podejmując się tym samym oddać pismo jego adresatowi, M. K. Wykładnia gramatyczna i logiczna art. 43 kpa prowadzi bowiem do wniosku, że pokwitowanie złożone przez dorosłego domownika na dowodzie doręczenia jest następstwem aktu woli podjęcia się przez tę osobę oddania adresatowi pisma. Innymi słowy, pokwitowanie na dowodzie doręczenia faktu odbioru przesyłki stanowi uzewnętrznienie podjętej wcześniej przez odbierającego pismo woli przekazania przesyłki adresatowi. Nie ma więc konieczności zobowiązywania się przez odbierającego pismo domownika do oddania pisma adresatowi czy to poprzez złożenie pisemnego oświadczenia, czy podpisanie zobowiązania już zamieszczonego na druku poświadczenia odbioru. Spełnienie powyższych przesłanek ma doniosłe konsekwencje. Albowiem dokonane prawidłowo doręczenie zastępcze, a więc z respektowaniem przesłanek, o których mowa w art. 43 kpa, stwarza domniemanie doręczenia pisma adresatowi. Okoliczność, że osoba, której wręczono pismo za pokwitowaniem, nie oddała pisma adresatowi, nie ma co do zasady wpływu na skuteczność doręczenia. Okoliczność ta może mieć wpływ na skuteczność doręczenia, jeżeli domniemanie doręczenia pisma adresatowi zostanie obalone dowodem przeciwnym. Stanie się tak, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. W niniejszej sprawie skarżąca jednakże domniemania tego nie obaliła. Ponadto postępowaniem właściwym dla podnoszenia okoliczności mających obalić domniemanie doręczenia pisma adresatowi jest postępowanie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a nie postępowanie ze skargi na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W związku z powyższym Sąd uznał, że organ orzekający w sprawie administracyjnej prawidłowo ustalił i ocenił dzień doręczenia decyzji oraz dzień rozpoczęcia i upływu terminu do złożenia odwołania. A jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżąca wraz z odwołaniem nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co w świetle art. 134 kpa obligowało organ odwoławczy do twierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. A zatem stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd, kierując się powyższymi ustaleniami, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. /-/M. Górecka /-/M. Ławniczak /-/Sz. Widłak JMd