III SA/Po 61/11

Dnia 17 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Beata Sokołowska (spr.) WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2011 roku przy udziale sprawy ze skargi W. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia r. nr w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających na rok 2009 o d d a l a s k a r g ę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 14 maja 2010 r. wydaną na podstawie art. 7 ust. 1, 2, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170 z 2008 r., poz. 1051 ze zm.) – odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw innych roślin na 2009 rok. W uzasadnieniu organ podniósł, iż w toku postępowania administracyjnego odnośnie działki rolnej E ujawniono różnicę pomiędzy powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli (1, 12 ha) a powierzchnią zadeklarowaną do objęcia JPO i UPO we wniosku o dopłaty (1,26 ha). W trakcie kontroli administracyjnej stwierdzono również błąd kontroli krzyżowej z innym producentem rolnym dotyczący działek nr ..., które zostały wykluczone ostatecznie z płatności. Wnioskodawca oświadczył, iż jest aktualnym właścicielem spornych działek, załączając odpowiedni wypis z ewidencji gruntów. Z kolei R. przedłożył oświadczenie o posiadaniu i uprawianiu działek nr ..., a ponadto załączył nieprawomocne postanowienie SR stwierdzające zasiedzenie przez niego tych gruntów z dniem 14 maja 2008 r. Wnioskodawca był nieobecny w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 6 stycznia 2010 r. Świadkowie potwierdzili użytkowanie spornych gruntów przez R. od 1978 r. ( w tym również w 2009 r. ). Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170 z 2008 r. poz. 1051 ze zm.) o przyznaniu płatności decyduje faktyczne posiadanie (użytkowanie rolnicze) gruntów rolnych, niezależnie od tytułu ich własności. W toku postępowania sam W. przyznawał zaś fakt zajmowania działki przez R. (w ocenie strony –bezprawnego). Ostatecznie z wnioskowanych płatności wykluczono więc działki nr ... a działkę E pomniejszono o 0,14 ha. Powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony wyniosła 9,64 ha. Procentowa różnica między wartością zadeklarowaną a stwierdzoną przekraczała 20 % (wyniosła bowiem 43,78 %), wobec czego należało zastosować względem wnioskodawcy odpowiednie regulacje z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. WE nr L 141 z 30 kwietnia 2004r., str. 18 ze zm.) i odmówić przyznania JPO oraz w konsekwencji – UPO w oparciu o art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W odwołaniu od powyższej decyzji podniósł, iż to on miał występować o płatności, a po wypowiedzeniu umowy dzierżawy w dniu 5 marca 2008 r. (z końcem zbiorów w 2008 r.) sporne działki były użytkowane przez R. nielegalnie, który złożył wniosek o dopłaty bez jego zgody jako właściciela. Odwołujący podważył też wiarygodność zeznań świadków złożonych na rozprawie administracyjnej i samego R. Wyjaśnił ponadto powody swojej nieobecności na tej rozprawie. Wskazał też na trwający spór sądowy dotyczący dzierżawy działek nr ... . Do odwołania dołączono m. in. wypowiedzenie umowy dzierżawy z dnia 4 marca 2008 r. oraz jedną stronę pozwu z dnia 30 października 2008 r. przeciwko R. o wydanie nieruchomości. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 19 listopada 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego AR i MR, podzielając jego ustalenia faktyczne i rozważania prawne. Organ odwoławczy wskazał, iż o przyznaniu płatności JPO i UPO decyduje posiadanie gruntów (nawet bez wymaganego tytułu prawnego) na dzień 31 maja danego roku i ich faktyczne użytkowanie rolnicze (uprawę). W toku prowadzonego postępowania administracyjnego strona nie udowodniła skutecznie w jakikolwiek sposób, iż w roku 2009 posiadała i użytkowała sporne działki. Organ II instancji stwierdził, iż niezależnie od zeznań świadków złożonych na rozprawie administracyjnej sam wnioskodawca przyznawał w toku prowadzonego postępowania, iż rzeczywistym użytkownikiem gruntów jest R. W niniejszej sprawie nie zachodziły ponadto przesłanki z art. 68 rozporządzenia nr 796/2004, wprowadzające wyjątki od stosowania obniżek i wyłączeń w kwestii dopłat unijnych, gdyż przedmiotowy wniosek był nieprawidłowy pod względem zadeklarowanej powierzchni a strona nie wykazała, iż nie jest winna tych nieprawidłowości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji powołując się generalnie na argumenty podnoszone już wcześniej w toku postępowania administracyjnego (w tym również na zarzuty odwołania). Skarżący wskazał między innymi, że nie zamierzał świadomie zawyżać powierzchni zadeklarowanych działek, a dane o działce rolnej E pochodziły z ewidencji gruntów. Zdaniem strony organy dokonały błędnego obliczenia procentowej różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną (43,78 % zamiast 29,50 % ). W. podniósł też zarzut naruszenia art. 10 §1 kpa, gdyż w jej ocenie nie mógł uczestniczyć prawidłowo we wszystkich czynnościach przedmiotowego postępowania administracyjnego. Ponadto, według skarżącego, organy administracji ponoszą odpowiedzialność za wprowadzenie producentów rolnych w błąd co do prawa własności gruntów jako podstawowej przesłanki uzyskania spornych dotacji. W. również zanegował ponownie zeznania świadków złożone w trakcie rozprawy administracyjnej. Powołał się także raz jeszcze na przepis art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 mający uzasadniać brak jego winy w podaniu nieprawidłowych danych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W obszernym piśmie z dnia 1 maja 2011 r. strona skarżąca powtórzyła generalnie swoje zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji przedstawiając argumentację na ich poparcie. W. powołał się między innymi na wcześniejsze ustalenia między nim a R. odnośnie przekazywania dopłat na sporne działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, że sądowa kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego (decyzji) dokonywana jest według kryterium legalności, przy czym Sąd w granicach danej sprawy bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, choćby nie były one podniesione w skardze. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Decyzje obu instancji zostały wydane zgodnie z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, regulującymi kwestie przyznawania płatności bezpośrednich i nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170 z 2008 r., poz. 1051 ze zm.) jednolita płatność obszarowa przysługuje rolnikowi na grunty znajdujące się w jego posiadaniu dnia 31 maja danego roku i wchodzące w skład jego gospodarstwa rolnego w tej dacie. Przesłanką warunkująca uzyskanie powyższych płatności jest wobec tego posiadanie (użytkowanie) danego gruntu rolnego, a nie bycie jego właścicielem. Posiadanie jest przy tym stanem faktycznym a nie prawnym, wobec czego organy administracji zasadnie odmawiają w sprawach o przyznanie dopłat oceny sporu o prawo własności gruntów. Wnioskodawca winien zatem skutecznie udowodnić nie prawo własności do danej nieruchomości, a fakt rzeczywistego władania nią (użytkowania rolniczego), nawet w przypadku tzw. bezumownego korzystania z gruntu. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądowym (zob. m.in. wyrok NSA z 4 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1012/08, lex nr 563485, wyrok WSA w Łodzi z 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/ Łd 172/09, lex nr 550508). To czy użytkowanie danej działki przez osobę nie będącą jej właścicielem odbywa się za zgodą właściciela, czy też bez jego zgody nie ma istotnego znaczenia w sprawie o przyznanie dopłat bezpośrednich. Jak słusznie wskazały organy przepisy prawa nie przewidują przy tym przyznania płatności bezpośredniej zarówno właścicielowi nieruchomości, jak i jej użytkownikowi. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego W. już przed organem I instancji oświadczył, że jest właścicielem spornych działek nr ... , ale ich faktycznie nie użytkował w 2009 roku, na skutek bezprawnego (bezumownego) zajmowania tych nieruchomości przez byłego dzierżawcę R. Wnioskodawca wskazał więc tym samym jako osobę faktycznego użytkownika gruntów R. Fakt nieposiadania w 2009 roku przez skarżącego przedmiotowych nieruchomości był wobec tego okolicznością w zasadzie bezsporną. Wnioskodawca wielokrotnie w toku samego postępowania podkreślał utratę posiadania działek, na skutek bezprawnego (w jego ocenie) zachowania R. Pismem z dnia 30 października 2008 r. skarżący wytoczył przeciw niemu powództwo o zwrot spornych nieruchomości, jako gruntów mających stanowić własność powoda. Te okoliczności podnoszone przez samą stronę skarżącą były, w ocenie Sądu, wystarczające do przyjęcia tezy o nieposiadaniu i nieużytkowaniu rolniczym przedmiotowych działek przez skarżącego w roku 2009. W związku z tym zeznania świadków składane na rozprawie administracyjnej nie miały już decydującego wpływu na dokonanie przez organy prawidłowej oceny istnienia przesłanki dotyczącej posiadania (użytkowania) gruntów. Niezależnie od tego podkreślić należy, iż na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 8 października 2009 r. stwierdzono nabycie przez R. już z dniem 14 maja 2008 r. w drodze zasiedzenia własności spornych działek . Apelacja skarżącego od tego postanowienia została oddalona w całości postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia 5 lutego 2010 r.) – zał. 18 akt administracyjnych. Wynika stąd, iż wbrew danym z ewidencji gruntów skarżący nie tylko nie był posiadaczem, ale od dnia 14 maja 2008 r. nie był on również właścicielem spornych działek. Zasadnie wobec tego Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa niu uznali, że grunty te nie kwalifikowały się do uzyskania przez skarżącego przedmiotowych dopłat. Wbrew zarzutom skargi organy obu instancji prawidłowo zweryfikowały powierzchnię działki rolnej E (działki ewidencyjne nr ... ) – z 1,26 ha do wielkości 1,12 ha, opierając się w trakcie kontroli administracyjnej na pomiarach powierzchni ewidencyjno – gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej. W sposób prawidłowy wyliczono też procentową różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną (43,78 %), uznając ją za przesłankę uzasadniającą odmowę przyznania wnioskowanych płatności w całości. Różnica powierzchni między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku (13,86 ha), a stwierdzoną (9,64 ha) wyniosła bowiem 4, 22 ha (4,22 ha : 9,64 ha) x 100%= 43,78%. Wskazać należy ponadto, iż skarżący deklarował posiadanie odpowiedniej wiedzy w zakresie wymagań dotyczących ubiegania się o dopłaty unijne, podpisując w pkt. X wniosku oświadczenie o znajomości zasad przyznawania płatności. W przypadku wątpliwości w tym przedmiocie mógł natomiast zwrócić się o odpowiednią poradę do właściwych osób czy instytucji. W postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek strony decyzja wydawana jest w oparciu o deklaracje faktycznych powierzchni przez nią użytkowanych. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną w trakcie kontroli spowodować może nie tylko odmowę przyznania dotacji, lecz również konieczność zastosowania określonych sankcji finansowych. Tak więc na producencie rolnym ciąży obowiązek deklarowania tylko tych powierzchni, które faktycznie użytkuje rolniczo. Wyjątki od stosowania obniżek i wyłączeń zawarte są w art. 68 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady ( WE) nr 1782/2003 ( Dz. U. WE nr L 141 z 30 kwietnia 2004r., str. 18 ze zm.), zgodnie z którym organ nie stosuje obniżek i sankcji, gdy dany rolnik dostarczył informacje zgodne z faktami lub może udowodnić, że wina nie leży po jego stronie. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania powyższego zwolnienia. Wniosek nie był bowiem prawidłowy pod względem faktycznym i W. nie wykazał skutecznie w toku postępowania, iż nie ponosi winy za zadeklarowanie we wniosku nieprawidłowych danych. Sporne działki nie były bowiem użytkowane przez niego, co sam przyznawał de facto w trakcie postępowania administracyjnego. Sąd nie stwierdził ponadto naruszenia żadnych przepisów postępowania, w tym m. in. regulacji dotyczących konieczności zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący odebrał wezwanie do stawiennictwa na rozprawie administracyjnej, która odbyła się w dniu 6 stycznia 2010 roku. W piśmie z dnia 30 grudnia 2009 roku W. stwierdził zaś, że "... zamiar przeprowadzenia postępowania administracyjnego, przez AR i MR, w przedmiotowej sprawie w postaci przeprowadzenia rozprawy jest nieuzasadniony". W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa i wobec tego skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ).