III SA/Po 616/19

Dnia 15 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Szymon Widłak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia [...] czerwca 2019r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej przyjęcia dofinansowania jako podjętej bez podstawy prawnej oddala skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] (dalej: "Kolegium RIO") uchwałą z [...] czerwca 2019 r., nr [...], stwierdziło nieważność uchwały Rady Miasta [...] z [...] maja 2019 r., nr [...], w sprawie przyjęcia przez Miasto [...] dofinansowania na realizację projektu pn. "Poprawa jakości środowiska miejskiego w [...] poprzez rozwój terenów zieleni", jako podjętej bez podstawy prawnej. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało w następującym stanie sprawy. Rada Miasta [...] uchwałą z [...] maja 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: "u.s.g."), wyraziła wolę przyjęcia do budżetu Miasta środków w wysokości [...] zł z Funduszu Spójności w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020, działanie 2.5. Poprawa jakości środowiska miejskiego z przeznaczeniem na realizację projektu pn. "Poprawa jakości środowiska miejskiego w [...] poprzez rozwój terenów zieleni". Kolegium RIO powołując się na wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu wskazało, że do podjęcia uchwały organ stanowiący gminy musi posiadać ustawowe upoważnienie. Posiadając takie upoważnienie organ ten obowiązany jest działać ściśle w jego granicach. Zakres regulacji, jaki może zostać wprowadzony danym aktem wykonawczym – w tym aktem wewnętrznie obowiązującym – jest wyznaczony przez przepis upoważniający, przy czym rada gminy nie ma możliwości ani uregulowania tego, co zostało już uregulowane ustawowo, ani wyjścia poza zakres ustawowego upoważnienia. Zdaniem Kolegium RIO mając powyższe na względzie art. 18 ust. 1 u.s.g. nie może być uznany za podstawę prawną do podjęcia badanej uchwały. Przepis ten w sposób ogólny określa zadania publiczne, których wykonanie powierzono samorządowi gminnemu i odsyła do innych ustaw w zakresie podstaw do podejmowania uchwał i nie może – z racji ogólnego charakteru – stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez radę gminy. Przepis ten uzupełnia jedynie szczegółowe upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie takie musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy. Za podstawę prawną do podjęcia badanej uchwały w ocenie Kolegium RIO nie można także uznać – jak podano w jej uzasadnieniu i piśmie Burmistrza Miasta [...] z [...] czerwca 2019 r. – wykazu załączników, które Miasto [...] zobowiązane jest przygotować w celu zawarcie umowy o dofinansowanie przedsięwzięcia z Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. W części I pkt 8 lit. e "Wykazu dokumentów niezbędnych do zawarcia umowy o dofinansowanie projektu z NFOŚiGW w ramach PO "Infrastruktura i Środowisko" (priorytety I-IV) – do przedłożenia przez beneficjentów przez podpisaniem umowy o dofinansowanie" mowa jest co prawda o uchwale organu beneficjenta "w sprawie przyjęcia dofinansowania lub zabezpieczenia jego zwrotu", jednak zdaniem Kolegium RIO uchwałą taką jest uchwała budżetowa. Zaplanowanie w budżecie Miasta środków na realizację projektu pn. Poprawa jakości środowiska miejskiego w [...] poprzez rozwój terenów zieleni" jest jednoznaczne z przyjęciem przez Miasto dofinansowania. Szczegóły w tym zakresie prezentuje załącznik nr [...] do uchwały budżetowej traktujący o dochodach Miasta. Miasto [...] w skardze skierowanej do tut. Sądu wniosło o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając naruszenie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 18 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.g., przez ich nienależyte zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że sporna uchwała jest sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Miasto [...] złożyło wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Poprawa jakości środowiska miejskiego w [...] poprzez rozwój terenów zieleni". Wniosek spełnił wszystkie kryteria wyboru projektu i uzyskał ocenę pozytywną. Zgodnie z pismem NFOŚiGW w zakresie uzgodnienia warunków umowy Miasto zostało zobowiązane do przygotowania niezbędnych załączników umożliwiających zawarcie umowy o dofinansowanie. Jednym z nich jest uchwała organów beneficjenta w sprawie przyjęcia dofinansowania. W związku z tym Rada Miasta podjęła uchwałę wyrażającą intencję przyjęcia dofinansowania. W ocenie skarżącej art. 6 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 u.s.g. dają Radzie prawo do podejmowania uchwał w sprawie zajmowania określonych stanowisk na każdy temat związany z działalnością samorządu. Uznanie, wbrew stanowisku Kolegium RIO, że uchwała ma charakter niewładczy oznacza, że wystarczającą podstawą do jej podjęcia jest norma kompetencyjna, którą stanowi art. 6 ust. 1 u.s.g. W odpowiedzi na skargę RIO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Dodatkowo wskazano, że sporna uchwała nie spełnia wymogów uchwały o charakterze niewładczym, gdyż przedmiot jej regulacji dotyczy dochodów Miasta, zaś te rada obowiązana jest ująć w budżecie. Zaplanowanie w budżecie Miasta środków na realizację rzeczonego projektu jest jednoznaczne z przyjęciem przez Miasto dofinansowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu do jakiego doszło w sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy uchwała Rady Miasta [...] z [...] maja 2019 r., nr [...], w sprawie przyjęcia przez Miasto [...] dofinansowania na realizację projektu pn. "Poprawa jakości środowiska miejskiego w [...] poprzez rozwój terenów zieleni" podjęta została bez podstawy prawnej. Jak bowiem twierdzi skarżąca jej podstawę prawną stanowił, przywołany w jej treści art. 18 ust. 1 u.s.g. Jak natomiast uznano w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym art. 18 ust. 1 u.s.g. z racji ogólnego charakteru nie mógł stanowić podstawy prawnej do podjęcia badanej uchwały, w konsekwencji czego podjęto ją bez podstawy prawnej. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że stosownie do art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W ust. 2 tego artykułu ustawodawca wymienił przykładowo kategorie spraw zastrzeżonych dla rady gminy. Art. 18 ust. 1 u.s.g. formułuje domniemanie właściwości rady gminy, przekazując do jej rozstrzygania wszelkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Norma kompetencyjna zawarta w omawianym przepisie określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 18 ust. 1 u.s.g. zasadniczo nie stanowi zatem samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym, te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Wynika z tego, że art. 18 ust. 1 u.s.g. daje podstawę do podjęcia uchwały przez radę gminy tylko wówczas, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub sprawa dotyczy materii niemającej charakteru normatywnego. Przepis ten upoważnia bowiem radę gminy do podejmowania działań niewładczych, np. o charakterze programowym, intencyjnym, pozostających jednak w graniach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa (zob. art. 6 i art. 7 u.s.g.; zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 269/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew twierdzeniom Kolegium RIO objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Miasta [...] nie ma charakteru władczego, lecz – jak słusznie podkreśla skarżąca – ma ona charakter niewładczy (intencyjny). Za przyjęciem takiej kwalifikacji przemawia treść tej uchwały. Wyraża ona jedynie wolę przyjęcia do budżetu Miasta [...] oznaczonych w niej środków pieniężnych pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na realizację projektu związanego z poprawą jakości środowiska miejskiego. Uchwała ta nie ustanawia zatem jakichkolwiek nakazów, czy zakazów, a wyraża ujętą w jej treści wolę organu stanowiącego. Nie jest to zwłaszcza akt, który zawierałby normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, który można by uznać za akt prawa miejscowego. Jego unormowania nie mają zastosowania do podmiotów pozostających poza strukturami gminy. Omawiana uchwała stanowi akt wewnętrzny, mającym wyłącznie incydentalny charakter. Nie sposób w konsekwencji przyjąć, że ocena jej legalności może odbywać się w oparciu o te same zasady, które dotyczą aktów prawa miejscowego, jak stara się to czynić Kolegium RIO w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Nie można jednak uznać, że powyższe twierdzenia ostatecznie przekreślają prawidłowość dokonanej przez Kolegium RIO oceny prawnej, w świetle której sporna uchwała wydana została bez podstawy prawnej. Sam niewładczy charakter rzeczonej uchwały jest bowiem niewystarczający do przyznania Radzie Miasta [...] kompetencji do jej wydania w oparciu o art. 18 ust. 1 u.s.g. Jak już zostało to powyżej zasygnalizowane przepis ten wyraża domniemanie właściwości na rzecz organu stanowiącego gminy. Domniemanie to nie może jednak polegać na przyznaniu organowi stanowiącemu uprawnień do czynności należących do sfery wykonawczej bądź wpływających na tę sferę, gdyż stanowiłoby to naruszenie ujętej w art. 169 Konstytucji RP zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (zob. wyrok NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1066/17, CBOSA). W ocenie tut. Sądu materia objęta zakwestionowaną przez Kolegium RIO uchwałą mieści się zaś w obrębie problematyki stanowiącej wykonanie budżetu gminy. Jak słusznie bowiem dostrzega RIO w odpowiedzi na skargę – środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej stanowią dochód jednostek samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 ust. 3 pkt 2 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1530 ze zm.). Wykonanie budżetu gminy, który to budżet powinien obejmować wspomniane dochody (art. 212 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 869, dalej: "u.f.p.") – w tym pobranie tych dochodów (art. 254 pkt 1 u.f.p.) – należy natomiast do kompetencji organu wykonawczego gminy (art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g., art. 247 ust. 1 u.f.p.). W tym względzie dochodzi do swoistego odwrócenia domniemania właściwości na rzecz organu wykonawczego. W świetle przywołanego art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 247 ust. 1 u.f.p., jeżeli uprawnienie lub obowiązek związany z wykonaniem budżetu nie zostanie przypisany jednoznacznie do żadnego z organów gminy, to organem właściwym jest organ wykonawczy, nie zaś organ stanowiący (por. M. Stawiński, Komentarz do art. 247 ustawy o finansach publicznych, w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, pod red. Z. Ofiarskiego, Lex/el.). W konsekwencji niedopuszczalne staje się uznanie, aby organ stanowiący gminy mógł w jakimkolwiek zakresie – w sposób nieprzewidziany przez przepisy szczególne – zastępować w zakreślonej materii organ wykonawczy, zwłaszcza poprzez wyrażanie w zastępstwie tego organu woli przyjęcia określonych dochodów do budżetu gminy. Z zaprezentowanych przyczyn stwierdzić trzeba prawidłowość stanowiska wyrażonego przez Kolegium RIO w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczy, co do braku podstaw prawnych do wydania przez Radę Miasta [...] zakwestionowanej uchwały. Nieuprawniona jest natomiast jednoczesna próba przesądzenia przez Kolegium RIO, w jaki sposób (i czy w ogóle) Miasto [...] powinno zrealizować oznaczone wymogi, jakie poprzedzają zawarcie umowy o dofinansowanie. Ocena wypełnienia przez Miasto [...] rzeczonych wymagań wykracza poza zakres kontroli, do jakiej uprawnione było Kolegium RIO w niniejszej sprawie. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), skargę oddalono.