III SA/Po 624/21

Dnia 26 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2022 roku przy udziale sprawy ze skargi T. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w [...] z dnia [...] lutego 2021 roku nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020r. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w [...] z dnia [...] grudnia 2020 roku nr [...] II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. IIISA/Po 624/21 Uzasadnienie Zakład Ubezpieczeń Społecznych/ZUS decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...], wskazując na art. 31 zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm., w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 z późn. zm., dalej jako u.s.u.s.) odmówił T. P. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres marzec – maj 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na dzień [...] czerwca 2020 r. nie odnotowano wpływu wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres marzec-maj 2020 r. Złożenie wniosku w tym terminie było jednym z podstawowych wymogów uzyskania zwolnienia. T. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] RDZ Zakład Ubezpieczeń Społecznych/ZUS, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID 19 – utrzymał w mocy ww. zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 31zp ust. 1 pkt 1 ustawy o COVID-19 wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r. płatnik składek przekazuje do ZUS nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Jak wyjaśnił organ, dokonano sprawdzenia posiadanych rejestrów wniosków i do dnia 30 czerwca 2020 r. nie stwierdzono wpływu wniosku o zwolnienie z opłacania składek. T. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 31zp ust. 1 pkt 1 oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, przez błędne przyjęcie, że po sprawdzeniu posiadanych rejestrów, z uwagi na nie potwierdzenie wpływu wniosku o zwolnienie z opłacania składek, odmówiono skarżącemu zwolnienia z opłacenia składek za okres od marca do maja 2020 r. oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a."), przez błędną wykładnię polegającą na tym, że organ błędnie uznał, że materiał zebrany w sprawie pozwalał na wydanie decyzji w zaskarżonej treści. W uzasadnieniu skargi wskazano, m.in., że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia ww. składek złożony został do wystawionej przed urzędem urny podawczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 P.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W art. 31zo tej ustawy przewidziano podstawy do zwolnienia z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek, w tym osób prowadzących pozarolniczą działalność, opłacających składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne (ust. 2-2a). W art. 31zp ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19 przewidziano, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, płatnik składek przekazuje do Zakładu nie później niż do [...] czerwca 2020 r. – w przypadku składek należnych za okres od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r. Istota sporu do jakiego doszło w kontrolowanej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy występując z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec - maj 2020 r. skarżący dochował powyżej wskazanego terminu, to jest czy wniosek ten przekazany został do Zakładu do 30 czerwca 2020 r. Skarżący utrzymuje bowiem, że wniosek ten złożony został do urny podawczej wystawionej przed urzędem, co nie spotyka się z akceptacją ze strony Zakładu, co kwestionuje organ. W kontrolowanej sprawie, co należy podkreślić, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał merytoryczne rozstrzygnięcie, odmawiając skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca do maja 2020 r., w związku z powyższym należy uznać, że doszło w przedmiotowej sprawie do wszczęcia postępowania administracyjnego, zakończonego ww. decyzją. Nie budzi natomiast wątpliwości, że brak złożenia wniosku skutkowałby odmową wszczęcia postępowania w sprawie, nie zaś odmową zwolnienia z opłacenia należności. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia decyzji z [...] grudnia 2020 r. organ wskazał , że nie zaewidencjonowano wniosku skarżącego. Nie powinno natomiast budzić wątpliwości, że niezaewidencjonowanie wniosku nie jest równoznaczne z tym, że wniosek nie został do organu złożony, a co za tym idzie nie może stanowić podstawy wydania wobec skarżącego decyzji odmownej. Organ w decyzji wydanej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał wprawdzie, że nie potwierdzono wpływu wniosku, nie mniej jednak, oceny tej dokonano, jak wynika z uzasadnienia decyzji, wyłącznie na podstawie posiadanych rejestrów, co jedynie potwierdza, że wniosek skarżącego w wyznaczonym terminie nie został zaewidencjonowany. Na gruncie art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19 istotne znaczenie ma wyłącznie czynność wnioskodawcy polegająca na przekazaniu wniosku do Zakładu, przez co o zachowaniu przewidzianego tam terminu nie mogą już przesądzać czynności organu, jakie podejmuje on wobec tak złożonego wniosku, w tym okoliczność jego zaewidencjonowania albo niezaewidencjonowania przez organ. W ocenie Sądu, w przypadku, gdy strona kwestionuje stanowisko organu, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, wskazując, że wniosek został złożony do urny podawczej wystawionej przed siedzibą organu, obowiązkiem organu jest okoliczność tę wyjaśnić. Wskazać bowiem trzeba, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 K.p.a. oraz art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: "u.s.u.s."), mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, to jest dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 K.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). Do naruszenia wskazanych wyżej przepisów, zdaniem Sadu, doszło w przedmiotowej sprawie. Organ rentowy nie wyjaśnił w żaden sposób z jakich przyczyn nie dał wiary skarżącemu, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek złożony został w maju 2020 r. do skrzynki podawczej, jaka wystawiona była przed urzędem. Przy czym, co należy podkreślić, organ nie wyjaśnił procedury składania wniosków do pojemników, jak również nie wyjaśnił tego, w jaki inny sposób, poza złożeniem oświadczenia, strona mogłaby wykazać, że dokumenty zostały złożone w wymaganym przepisami prawa terminie. W kontrolowanej sprawie, jak wynika z wyjaśnień skarżącego, wniosek został złożony za pośrednictwem osoby trzeciej, co stwarza możliwość ewentualnego przesłuchania tej osoby, jak również skarżącego. Przy czym, na co należy również zwrócić uwagę, w sytuacji gdyby nie było możliwości wykazania danej okoliczności, zgodnie z art. 81a § 1 K.p.a. niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygane są na korzyść strony, co organ winien uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Ponadto, organ uwzględni powyższe uwagi, mając na względzie, wynikające ze wskazanych wyżej przepisów obowiązki organu, celem ustalenia, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy zaistniały ustawowe przesłanki do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres marzec – maj 2020 r., mając jednocześnie na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania. Ewentualnie biorąc pod uwagę obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19 organ rentowy zawiadomi skarżącego o uchybieniu terminu do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawo (złożenie wymaganych dokumentów), wyznaczając termin do przywrócenia terminu do ich złożenia. Przepis ten bowiem wprost uwzględnia sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, nie wymaga wykazania braku winy strony. Choć wszedł w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia, aczkolwiek obowiązywał już na moment wydania zaskarżonej decyzji, to obejmuje zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020, poz. 491 Uznając zatem, że organ z uchybieniem reguł wynikających ze wskazanych wyżej przepisów, wydając zaskarżoną decyzję zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji