III SA/Po 630/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska ( spr.) As. sąd. Szymon Widłak Protokolant : st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Gminy na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego o d d a l a s k a r g ę /-/Sz. Widłak /-/W. Długaszewska /-/M. Kwiecińska Wojewoda zarządzeniem zastępczym z dnia [...] roku nr [...], wydanym na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z 2001 roku) stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Gminy – E.K. w wyniku naruszenia zakazu określonego w przepisie art. 24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu podniósł, że E.K. przed dniem wyboru na radnego pełniła funkcję wicedyrektora Zespołu Szkół i z tego względu była zobowiązana przed przystąpieniem do wykonywania mandatu złożyć wniosek o urlop bezpłatny, w terminie określonym w art. 24b ust. 1 ww. ustawy. Ponieważ radna E.K. nie wypełniła ustawowego obowiązku, jej mandat wygasł z mocy prawa na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, w związku z art. 24b ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Pomimo to, rada gminy podjęła w dniu [....] roku uchwałę o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Gmina wniosła skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 24 b ust 1 i 5 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad sejmików województw przez przyjęcie, że radna Gminy E.K. miała obowiązek, przed przystąpieniem do wykonywania mandatu, złożenia wniosku o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, a tym samym, że zostały spełnione ustawowe przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu oraz naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez zastosowanie i przyjęcie przez Wojewodę takiej interpretacji art. 24 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, która narusza konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa. Zdaniem skarżącej, kwestia nałożenia obowiązków na osoby wybrane na radnych, a pełniących jednocześnie daną funkcję jest unormowana w sposób dwutorowy tj. sprzeczny ze sobą przez przepisy art. 24b ust 1 ustawy o samorządzie gminnym i przepisy art. 190 ust. 5 ustawy Ordynacja wyborcza. Skarżąca podniosła zatem, iż jest oczywiste, że istnienie niespójności i niejednoznaczności przepisów lub wewnętrzna sprzeczność występujących w systemie prawa, wymaga zastosowania odpowiednich reguł kolizyjnych usuwających rzeczywiste i pozorne zbiegi norm. W przekonaniu skarżącej, w rozpatrywanej sprawie, przy ewidentnej kolizji powołanych wyżej przepisów, powinny mieć zastosowanie przepisy art. 190 ust.5 ustawy Ordynacja wyborcza. Jednocześnie skarżąca podniosła zarzut sprzeczności interpretacji zastosowanej przez organ nadzoru w zaskarżonym zarządzeniu z konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, a także z konstytucyjną zasadą poprawności ( rzetelności) legislacyjnej. Zdaniem skarżącej istnieją również bardzo poważne wątpliwości prawne, czy w ogóle w stosunku do radnej E.K., byłego mianowanego nauczyciela pełniącego do 31 stycznia 2007 roku funkcję wicedyrektora Zespołu Szkół, ma zastosowanie art. 24 b ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Funkcja wicedyrektora nie powinna być traktowana jako związana ze stosunkiem pracy, powierzenie bowiem tejże funkcji nosi znamiona prawne działań z zakresu publicznej administracji samorządowej sprawowanej przez organy gminy, nie mających zatem charakteru czynności z zakresu prawa pracy. Ponadto skarżąca wniosła o wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, co do zgodności z Konstytucją RP, w szczególności z art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji – art. 24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozumianego w taki sposób, że nie złożenie w terminie określonym w tymże przepisie wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego skutkuje wygaśnięciem mandatu radnego, co narusza, w przekonaniu skarżącej, w porównaniu do unormowania zawartego w art. 190 ust. 5 Ordynacji wyborczej konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa, a także konstytucyjną zasadę poprawności (rzetelności) legislacyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, wskazał, iż trudno zgodzić się ze stwierdzeniem dotyczącym wystąpienia kolizji prawnej wynikającej z treści art. 24 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 190 ust. 5 ustawy Ordynacja wyborcza, albowiem powołany przepis Ordynacji wyborczej nie dotyczy pracowników zatrudnionych w urzędzie gminy lub jego jednostce organizacyjnej. Ponadto podniósł, iż nie jest słuszny zarzut skarżącej, iż funkcja wicedyrektora szkoły nie jest związana ze stosunkiem pracy, a jedynie z zakresem działania publicznej administracji samorządowej, sprawowanej przez organ gminy, albowiem w ramach istniejącego stosunku pracy dyrektor szkoły może powierzyć pełnienie funkcji wicedyrektora, tak jak to miało miejsce w przypadku E.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 24 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat, oraz wykonywać funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy. Przed przystąpieniem do wykonywania mandatu osoba ta obowiązana jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy. Ratio legis zakazu zawartego we wskazanym przepisie jest zapobieganie kolizji między obowiązkami radnego, a statusem osoby podległej w ten, czy inny sposób organom gminy. Dotyczy on zarówno osób, które zostały zatrudnione w urzędzie gminy w ramach stosunku pracy, jak i tych, które w jednostce organizacyjnej gminy, w której uzyskały mandat, pełnią funkcję kierownika lub jego zastępcy. Jednocześnie, odnośnie osób pełniących funkcję kierownika lub jego zastępcy zauważyć należy, iż przepis nie wskazuje , aby sformułowany w nim zakaz odnosił się wyraźnie do konkretnej podstawy prawnej pełnienia funkcji, co oznacza, iż nie ma znaczenia charakter stosunków prawnych, w ramach których funkcje kierownicze są powierzane i wykonywane. Konsekwencją zakazu łączenia mandatu z zatrudnieniem w urzędzie gminy, bądź z pełnieniem funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej i jego zastępcy, jest zobowiązanie radnego do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie urlopu bezpłatnego na okres sprawowania mandatu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów. Przepis art. 24b nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. Takie wyjątki nie wynikają również z innych przepisów, dotyczących samorządu terytorialnego. Naruszenie wskazanego w art. 24 b zakazu jest bezpośrednio sankcjonowane przez ustawę o samorządzie gminnym. Art. 24 b ust 5 stanowi bowiem, iż nie złożenie tego wniosku w wymaganym terminie jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu radnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2004 roku, OSK [...], rozważając kwestię dotyczącą zrzeczenia się mandatu, o którym mowa w art. 24 b ust. 5, wskazał, że "(...) art. 24b ust. 5 zawiera normę będącą swego rodzaju fikcją prawną, gdyż nie złożenie przez radnego wniosku o urlop bezpłatny uważa za równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu. Inaczej mówiąc radny, który nie złożył wniosku o urlop bezpłatny jest z punktu widzenia przepisów o wygaśnięciu mandatu radnego w takiej samej sytuacji prawnej, jak radny, który zrzekł się mandatu.(...)". Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażony we wskazanym wyżej wyroku pogląd. Zatem, należy stwierdzić, że E.K. będąca nauczycielem mianowanym w Zespole Szkół i pełniąca jednocześnie funkcję wicedyrektora w tej szkole, z chwilą wybrania jej na radną, podlegała przepisom art. 24b ustawy o samorządzie gminnym i tym samym obowiązana była złożyć wniosek o urlop bezpłatny i to w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyborów. E.K. we wskazanym wyżej terminie nie złożyła wniosku o urlop bezpłatny, co jest okolicznością przez nią nie kwestionowaną. Rada Gminy miała więc, stosownie do art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja do rad gmin, powiatów i sejmików województw (Dz. U. nr 95 poz. 602), obowiązek podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego i to w terminie trzech miesięcy od ustąpienia przyczyny wygaśnięcia. Wobec niepodjęcia przez Radę uchwały o wygaśnięciu mandatu radnej, Wojewoda wezwał Radę do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu, a po bezskutecznym upływie terminu na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wydał zarządzenie zastępcze. W świetle wyżej przedstawionych okoliczności, zaskarżone zarządzenie zastępcze ma oparcie w przepisach prawa. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut podniesiony przez skarżącą w skardze, iż w stosunku do E.K., jako mianowanego nauczyciela, pełniącego funkcję wicedyrektora Zespołu Szkół, art. 24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma zastosowania, gdyż funkcja wicedyrektora nie powinna być traktowana jako związana ze stosunkiem pracy; powierzenie jej nosi znamiona prawne działań z zakresu publicznej administracji samorządowej sprawowanej przez organy gminy, nie mających zatem charakteru czynności z zakresu prawa pracy. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, iż funkcja wicedyrektora szkoły została powierzona E.K. w ramach istniejącego stosunku pracy, jako funkcja dodatkowa, nie zaś, jak podnosi skarżąca, jako funkcja nosząca znamiona prawne działań z zakresu publicznej administracji samorządowej sprawowanej przez organy gminy. Jedynym zaś sposobem uniknięcia kolizji między sprawowaniem funkcji wicedyrektora szkoły, a pełnieniem mandatu, było złożenie wniosku o bezpłatny urlop. Jak wynika z wyjaśnień E.K., załączonych do uchwały Rady Gminy nie sądziła ona, że wybory zakończą się jej sukcesem i dlatego nie analizowała przepisów dotyczących łączenia tych dwóch funkcji. Po tym zaś, jak została poinformowana o takim obowiązku, nie była przygotowana na to, aby tak ważną decyzję podjąć w przeciągu kilku dni. E.K. wskazała również, że uzyskała informację, iż może skorzystać z przepisów ustawy Ordynacja wyborcza, tj. art. 190 ust.5 , zgodnie z którym mogła zrezygnować z funkcji w ciągu 3 miesięcy. Z dniem 1 lutego 2007roku E.K. przeszła na wcześniejszą emeryturę Zauważyć zatem należy również to, iż osoby ubiegające się o mandat radnego winny zdawać sobie sprawę z obowiązujących ograniczeń w zakresie jednoczesnego sprawowania funkcji w jednostkach organizacyjnych gminy, w której uzyskali mandat, wynikających z art. 24b ust 1 ustawy o samorządzie gminnym i skutkach ewentualnego naruszenia w czasie kadencji tego zakazu. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd nie uznał również za zasadne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego dotyczącego zgodności art. 24 b ustawy o samorządzie gminnym z art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, o co wnosiła skarżąca. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. /-/Sz. Widłak /-/M. Kwiecińska /-/W. Długaszewska JMd