III SA/Po 631/19

Dnia 3 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi A. M. na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu oddala skargę Zaskarżoną decyzją Zarząd Województwa utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2018 r. określającą kwotę do zwrotu przez A. M. w wysokości [...] zł z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonych od dnia przekazania transzy finansowania: - w wysokości [...] zł, tj. od [...] września 2016 r. do dnia dokonania zwrotu, - w wysokości [...] zł, tj. od [...] kwietnia 2017 r. do dnia dokonania zwrotu. Jako podstawę prawną decyzji powołano: - art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 512); - art. 2 pkt 11, art. 9 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm.); - art. 61 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 60 pkt 6, art. 67 ust. 1, art. 207 ust. 12a pkt 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869), dalej: "u.f.p."; w decyzji z [...] grudnia 2018 r. powołano ponadto art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p.; - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "K.p.a."; - umowę nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...] w [...]", współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014 - 2020, [...] "[...]", [...] "[...]"; dalej: "umowa". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny. Strona [...] sierpnia 2016 r. podpisała umowę. Aneksowano ją [...] maja 2017 r. Umowa ukształtowała sytuację prawną strony jako beneficjenta środków publicznych. Strona zobowiązana była do realizacji projektu zgodnie z umową i jej załącznikami i przepisami prawa w sposób, który miał zapewnić osiągnięcie wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku o dofinansowanie projektu oraz utrzymać je przez cały okres funkcjonowania projektu i 2 lata po zakończeniu jego realizacji. Zgodnie z opisem przedstawionym we wniosku o dofinansowanie stanowiącym załącznik do umowy (§ 35 ust. 2 pkt 2 umowy) celem projektu było zwiększenie w [...] do kwietnia 2018 r. aktywności zawodowej [...] osób sprawujących opiekę nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz wzrost liczby oferowanych trwałych miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 przez utworzenie przez "[...]" od [...] czerwca 2016 r. do [...] kwietnia 2017 r. 36 nowych miejsc opieki nad dzieckiem do lat 3 i zapewnienie ich bieżącego funkcjonowania od [...] maja 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r. w kolejnej filii żłobka w [...] oraz utrzymanie tych [...] miejsc przez kolejne 2 lata. Celem szczegółowym projektu był wzrost w 2017 r. liczby nowych i trwałych miejsc opieki nad dzieckiem do lat 3 w [...] i wzrost, od [...] maja 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r., poziomu zatrudnienia wśród [...] opiekunów dzieci do lat 3. Dla zrealizowania tego celu strona wyznaczyła w harmonogramie realizacji projektu dwa zadania. Zgodnie z zadaniem 1 strona zobowiązana była do stworzenia od podstaw nowego żłobka oraz utworzenia w nim [...] nowych miejsc od [...] czerwca 2016 r. do [...] kwietnia 2017 r. Stworzenie od podstaw nowego żłobka wymagało wykonania prac przystosowawczych i nabycia sprzętów przedstawionych w budżecie projektu. Prace te strona planowała przeprowadzić w wynajętym w centrum .[...] budynku o powierzchni ok. [...] m2 od [...] czerwca 2016 r. do [...] kwietnia 2017 r. Zgodnie z zadaniem 2 strona zobowiązana była do prowadzenia nowej filii żłobka w [...] dla dzieci [...] osób powracających na rynek pracy i finansowanie jego bieżącej działalności przez 12 miesięcy, tj. od [...] maja 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r. Strona [...] kwietnia 2017 r. i [...] maja 2017 r. zawarła z L. M. i L. M. umowy najmu odpowiednio części budynku położonego w [...] przy ul. [...] z wyposażeniem o łącznej powierzchni [...] m2 i część budynku położonego w [...] przy ul. [...] z wyposażeniem o łącznej powierzchni [...] m2, w którym - po przeprowadzeniu prac remontowych - miały być utworzone nowych [...] miejsc żłobkowych. Sale żłobkowe miały zostać wyposażone w zakupione przez stronę i wykazane we wnioskach o płatność za okresy od [...] sierpnia 2016 r. do [...] listopada 2016 r. i od [...] maja 2017 r. do [...] lipca 2017 r., m. in. atestowane meble, sprzęty i zabawki. W wyniku przeprowadzonej [...] czerwca 2017 r. kontroli żłobka mieszczącego się przy ul. [...] w [...] stwierdzono, że strona realizuje projekt niezgodnie z harmonogramem realizacji zawartym we wniosku o dofinansowanie w zakresie: rekrutacji uczestników, utworzenia nowych miejsc opieki nad dziećmi do lat 3 i bieżącego funkcjonowania żłobka. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie utworzenie [...] nowych miejsc opieki nad dziećmi do lat 3 powinno zakończyć się do [...] kwietnia 2017 r., a bieżące funkcjonowanie żłobka powinno rozpocząć się od [...] maja 2017 r. Tymczasem strona do dnia kontroli zrekrutowała [...] uczestników, a funkcjonowanie żłobka rozpoczęła od [...] czerwca 2017 r. L. M. i L. M. wypowiedzieli umowy najmu w trybie natychmiastowym od [...] lipca 2017 r. z powodu - ich zdaniem - samowolnej dewastacji budynku przez stronę (burzenie ścian, sufitów, posadzek i instalacji c. o.). W dniu [...] września 2017 r. ponownie przeprowadzono kontrolę w miejscu realizacji projektu, tj. w żłobku przy ul. [...] w [...]. Stwierdzono, że zajęcia nie odbywały się w godzinach i miejscu przedstawionym w harmonogramie projektu, a wyposażenie sal, dostępne podczas wcześniejszej kontroli, było składowane w jednej sali, bez możliwości jego ponownego ustawienia. L. M. oświadczyła, że w żłobku przy ul. [...] na dzień kontroli nie były prowadzone zajęcia w ramach projektu, a od [...] lipca 2017 r. (wypowiedzenia umów najmu) w żłobku nie przebywały dzieci. Powyższe potwierdziła strona wskazując, że [...] lipca 2017 r. L. M. dostarczyła jej wypowiedzenie umów najmu, a w lokalu zmieniła zamki i odmówiła stronie dostępu do niego. Strona przeorganizowała działalność swego żłobka znajdującego się przy ul. [...] w [...] w taki sposób, że dzieci ze żłobka z ul. [...] w [...] miały zapewnioną opiekę w żłobku znajdującym się przy ul. [...] w [...]. Pracownicy stanowiący personel projektu również świadczyli prace w żłobku znajdującym się przy ul. [...] w [...]. Strona podjęła także działania zmierzające do znalezienia innego lokalu na prowadzenie nowej filii żłobka, ale - z uwagi na brak odpowiednich nieruchomości - nie udało się znaleźć lokalu zamiennego. Nie jest zatem sporne, że strona przeniosła miejsce realizacji projektu z nowej filii żłobka mieszczącej się przy ul. [...] w [...], który wyremontowała z wykorzystaniem środków projektowych, do innego lokalu, który nie został zaadaptowany na jego cele i nie był wcześniej uwzględniony w projekcie. Nie budzi też wątpliwości, że w wyniku wypowiedzenia umów najmu lokali przy ul. [...] w [...] (nowej filii żłobka) strona nie mogła tam wykorzystać zakupionych mebli, sprzętów, zabawek i innego wyposażenia. Z powodu wypowiedzenia umów najmu lokali strona nie objęła wsparciem, w nowej filii żłobka, [...] dzieci i nie zrealizowała zadania 2, tj. nie zapewniła bieżącego funkcjonowania [...] miejsc opieki nad dziećmi do lat 3, zgodnie z harmonogramem projektu, od [...] maja 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r. Powyższe potwierdziła także informacja uzyskana z Urzędu Miasta [...] dotycząca rejestru żłobków w zakresie liczby oferowanych miejsc przez beneficjenta, zgodnie z którą liczba miejsc w żłobku: [...] czerwca 2016 r. (rozpoczęcie realizacji projektu) wynosiła [...], [...] maja 2017 r. (dzień rozpoczęcia, zgodnie z harmonogramem projektu, funkcjonowania nowej filii żłobka) wynosiła [...], a [...] września 2017 r. - [...]. Z powyższego wynika także, że strona - mimo rozpoczęcia funkcjonowania żłobka z opóźnieniem, bo od [...] czerwca 2017 r. - nie tylko nie dokonała wpisu do rejestru żłobków, ale także nie objęła wsparciem zakładanych [...] uczestników projektu, przez co nie zwiększyła dostępności usługi opieki nad dziećmi ani liczby miejsc w żłobku do [...] ([...] dotychczasowych + [...] nowych). Oświadczenia rodziców dzieci przyjętych do żłobka potwierdzają, że dzieci uczęszczały do żłobka mieszczącego się przy ul. [...] w [...], czyli placówki już wcześniej prowadzonej przez beneficjenta. Nie była to zatem nowa filia żłobka w [...], która miała powstać w ramach projektu. Potwierdzają to także zeznania świadków, że ze względu na brak lokalu rekrutacja do nowej filii żłobka w [...] była prowadzona w żłobku mieszczącym się przy ul. [...] w [...] i dopiero w lipcu 2017 r., po zakończeniu prac przystosowawczych w wynajętej placówce, kilkoro dzieci rozpoczęło uczęszczanie do żłobka przy ul. [...]. W końcu lipca 2017 r., z uwagi na zamknięcie przedmiotowej placówki przez jej właścicieli, dzieci ze żłobka przy ul. [...] przeniesiono do żłobka przy ul. [...] - placówki już istniejącej i funkcjonującej. Ponadto wszystkie z przesłuchanych osób (kadra opiekuńcza) potwierdziły, że zakupione w ramach projektu wyposażenie i zabawki nie zostały z placówki z ul. [...] przekazane do placówki przy ul. [...]. Zaktualizowały się zatem przesłanki żądania od strony zwrotu przekazanego dofinansowania - wydatków poniesionych na adaptację lokalu utraconego w wyniku wypowiedzenia umów najmu, jak i zakupionych m. in. mebli, sprzętów, zabawek i innego wyposażenia oraz kosztów wynagrodzeń kadry opiekuńczej. Powyższe stanowi podstawę dla skutecznego domagania się od strony zwrotu przekazanych jej środków dofinansowania, gdyż świadczą o niezrealizowaniu celów projektu i naruszeniu procedur zawartych w umowie, której elementem był także projekt, na realizację którego przyznano stronie dofinansowanie. Strona otrzymała bowiem środki na realizację konkretnego celu, którym jest zrealizowanie projektu. Tymczasem strona nie osiągnęła celów produktu i rezultatu zakładanych we wniosku o dofinansowanie, będącym załącznikiem do umowy i stanowiącym jej integralną część, przez co nie dopełniła obowiązków wynikających z § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 umowy. Utrata lokalu, który był przedmiotem dofinansowania, skutkuje niemożnością potwierdzenia zrealizowania zakładanych wskaźników produktu i rezultatu - liczba: - utworzonych miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 - [...]; - nowych miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 utworzonych w projekcie zwiększająca liczbę miejsc opieki prowadzonej przez stronę przed projektem - [...]; - miejsc opieki nad dzieckiem do lat 3 funkcjonujących przez okres co najmniej 2 lat po zakończeniu realizacji projektu - [...]. Niezrealizowanie projektu w zaakceptowanej umową wersji narusza procedurę obowiązującą przy realizacji zaakceptowanego i w części sfinansowanego ze środków publicznych projektu. Strona utraciła możliwość wykazania się spełnieniem wskaźników produktu i rezultatu jeszcze w czasie realizacji projektu. Strona wniosła skargę na decyzję z [...] lipca 2019 r. zarzucając naruszenie przepisów: I. prawa procesowego: 1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 K.p.a., gdyż organ utrzymał w mocy swoją decyzję powołując jedynie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., podczas gdy uprzednio powołał nie tylko art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., ale również art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p.; zaskarżoną decyzję oparto zatem na innej podstawie prawnej; 2. art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. przez brak wskazania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisów, według których ma nastąpić naliczenie odsetek, a jedynie wskazanie, że zwrot dotacji ma nastąpić z odsetkami w wysokości jak za zaległości podatkowe; 3. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 7 K.p.a. przez niewłaściwe przyjęcie, że: a) zrekrutowanie [...] dzieci w czerwcu 2017 r. było wskaźnikiem projektu, podczas gdy skarżąca miała utworzyć [...] miejsc i to uczyniła, a kontrola z [...] czerwca 2017 r. to potwierdziła; gdyby tak nie było albo gdyby kontrolujący zauważyli istotne uchybienia, rozwiązano by umowę już w czerwcu 2017 r.; kontrola potwierdziła zaś utworzenie [...] miejsc; b) kluczowym elementem projektu była nowa lokalizacja przedsięwzięcia, podczas gdy już samo źródło finansowania wskazuje, że priorytetowy charakter miała dla projektu aktywizacja zawodowa osób wyłączonych z rynku pracy przez stworzenie miejsc do opieki na dziećmi do lat 3; 4. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 7 K.p.a. przez pominięcie: a) funkcjonowania żłobka przez prawie 2 miesiące (stworzono przez ten czas dodatkowe [...] miejsc), a więc w tym zakresie projekt był realizowany; b) dowodu w postaci oświadczeń rodziców objętych projektem i wydruku z [...] czerwca 2018 r. potwierdzającego wpis do rejestru żłobków; II. prawa materialnego: 1. art. 143 ust. 1 w zw. z motywem 22 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE L 347, s. 320 i n.), dalej: "rozporządzenie nr 1303/2013", przez pominięcie okoliczności, że utrata lokalu nastąpiła z powodu siły wyższej, co przemawia za odstąpieniem od zwrotu dotacji, a ewentualnie 2. art. 143 ust. 1 w zw. z motywem 22 rozporządzenia nr 1303/2013 przez pominięcie okoliczności, że zwrot dotacji powinien uwzględniać dwumiesięczny okres, w którym skarżąca prowadziła żłobek. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obiegu prawnego. Sąd, z poniższym zastrzeżeniem, podziela stanowisko organu. W związku z jego omówieniem, jego powtarzanie byłoby zbędne. Zastrzeżenie dotyczy braku powołania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Decyzja zawiera powołanie podstawy prawnej (art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a.). Podstawę prawną w zaskarżonej decyzji powołano, choć nie uwzględniono w niej wyżej wskazanego przepisu u.f.p. Organ powinien był go powołać, gdyż środki wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem, tj. przebudowę lokalu przy ul. [...] i zakup wyposażenia do niego, podczas gdy zajęcia ze zrekrutowanymi w ramach projektu dziećmi odbywały się w innym miejscu. Niepowołanie tego przepisu naruszające art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, stąd brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r., poz. 2325). Nie naruszono art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 K.p.a., gdyż dwukrotnie rozstrzygnięto sprawę. Odnosząc się do innych zarzutów skargi należy podnieść, co następuje. Nie było to konieczne wskazanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisów, według których ma nastąpić naliczenie odsetek, gdyż art. 207 ust. 1 u.f.p. stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Nie naruszono zatem art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. Wbrew stanowisku skargi kontrola z [...] czerwca 2017 r. nie potwierdziła realizacji projektu, gdyż nie nastąpiło to od [...] maja 2017 r., lecz od [...] czerwca 2017 r., a ponadto zrekrutowano tylko [...] uczestników projektu z zakładanych [...]. Wskazują na to zeznania świadków i dokumenty zawarte w aktach, m. in. informacja Urzędu Miasta [...] dotycząca rejestru żłobków w zakresie liczby oferowanych miejsc przez beneficjenta, zgodnie z którą liczba miejsc w żłobku: [...] czerwca 2016 r. (rozpoczęcie realizacji projektu) wynosiła [...], [...] maja 2017 r. (dzień rozpoczęcia, zgodnie z harmonogramem projektu, funkcjonowania nowej filii żłobka) wynosiła [...], a [...] września 2017 r. wynosiła również [...]. Strona zatem - mimo rozpoczęcia funkcjonowania żłobka z opóźnieniem, bo od [...] czerwca 2017 r. - nie tylko nie dokonała wpisu do rejestru żłobków, ale także nie objęła wsparciem zakładanych [...] uczestników projektu, przez co nie zwiększyła dostępności usługi opieki nad dziećmi ani liczby miejsc w żłobku do [...] ([...] dotychczasowych + [...] nowych). Nie jest zatem zasadne stanowisko skarżącej, że w ciągu dwóch miesięcy projekt był prawidłowo realizowany, co oznaczać miałoby według niej uwzględnieniem tego okresu przy orzeczeniu o obowiązku zwrotu dotacji przez proporcjonalne zmniejszenie kwoty objętej obowiązkiem zwrotu. Nie może mieć zatem zastosowania przepis prawa materialnego, na który w tym kontekście powołuje się skarżąca (art. 143 ust. 1 i motyw 22 rozporządzenia 1303/2013). Dla orzeczenia obowiązku zwrotu dotacji nie może mieć również znaczenia wypowiedzenie umowy najmu lokalu przy ul. [...]. Nie jest także zasadne stanowisko skarżącej, że kluczowym elementem projektu była jedynie aktywizacja zawodowa osób wyłączonych z rynku pracy przez stworzenie miejsc do opieki na dziećmi do lat 3, a nie nowa lokalizacja przedsięwzięcia. Dla zrealizowania celu projektu strona wyznaczyła w harmonogramie realizacji projektu dwa zadania. Zgodnie z zadaniem 1 strona była zobowiązana do stworzenia od podstaw nowego żłobka oraz utworzenia w nim [...] nowych miejsc od [...] czerwca 2016 r. do [...] kwietnia 2017 r. Zgodnie z zadaniem 2 strona była zobowiązana do prowadzenia nowej filii żłobka w [...] dla dzieci [...] osób powracających na rynek pracy i finansowanie jego bieżącej działalności przez 12 miesięcy, tj. od [...] maja 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r. Nowa filia żłobka nie została utworzona, gdyż właściciel lokalu przy ul. [...] wypowiedział lipcu 2017 r. umowę najmu, a żłobek z kilkorgiem dzieci przeniósł się do placówki przy ul. [...]. Oświadczenia rodziców dzieci przyjętych do żłobka potwierdzają, że dzieci uczęszczały do żłobka mieszczącego się przy ul. [...] w [...], czyli placówki już wcześniej prowadzonej przez beneficjenta. Nie była to zatem nowa filia żłobka w [...], która miała powstać w ramach projektu. Nie są w tym kontekście zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.), zebrał i rozpatrzył w wyczerpujący sposób cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenił, czy dotacje wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem (art. 80 K.p.a.). Zasadnie zatem orzeczono o zwrocie dotacji w wysokości określonej w decyzji i naliczono stosowne odsetki. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.