III SA/Po 637/19

Dnia 18 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi S. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę Dyrektor WOR ARiMR w P. decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR w O. W. o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia [...] maja 2019 r. Organ II instancji w uzasadnieniu wskazał, że skarżący złożył wniosek o płatności bezpośrednie na 2017 rok. W dniu [...] września 2017 r. w gospodarstwie rolnym skarżącego dokonano kontroli w ramach której stwierdzono nieprawidłowości. W dniu [...] listopada 2017 r. podjęto kolejną próbę kontroli gospodarstwa, ale skarżący uniemożliwił jej przeprowadzenie. Raport z kontroli został mu skutecznie doręczony w dniu [...] grudnia 2017 r. W dniu [...] lutego 2018 r. w przedmiotowym gospodarstwie podjęto trzecią próbę kontroli, inspektorzy zastosowali kod GR 2 dotyczący całego gospodarstwa – rolnik uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Raport został doręczony stronie w dniu [...] marca 2018 r. Ostatecznie organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2018 r. odmówił przyznania stronie płatności, a organ II instancji utrzymał ją w mocy swoją decyzją z dnia [...] marca 2019 r. W związku z pobraną zaliczką organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2019 r. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności. Po rozpatrzeniu odwołania strony organ II instancji stwierdził, że jest ono niezasadne. Organ wskazał, że na skutek uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli odmówiono stronie przyznania wnioskowanych płatności i wobec tego winna ona zwrócić płatności wypłacone uprzednio w formie zaliczki. W odwołaniu strona podniosła, że decyzja z dnia [...] maja 2018 r. nie ma własnoręcznego podpisu , a zatem jest nieważna. Organ wskazał jednak, że decyzja jest opatrzona pieczątką z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego oraz opatrzona podpisem osoby upoważnionej. W skardze do WSA w Poznaniu strona podniosła, że decyzje obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a zatem należy stwierdzić ich nieważność. Obie decyzje zostały bowiem nie podpisane przez osoby uprawnione. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stan faktyczny ustalony przez organ w sprawie nie był przez skarżącego kwestionowany. W dniu [...] września 2017 r. w gospodarstwie strony przeprowadzono kontrolę w zakresie wymogów wzajemnej zgodności stwierdzając nieprawidłowości. Raport z tej kontroli doręczono stronie. Inspektorzy wpisali w nim uwagę, iż rolnik oddalił się z miejsca wykonywania czynności kontrolnych uniemożliwiając wykonanie kontroli. Dnia [...] października 2017 r., [...] listopada 2017 r. i [...] listopada 2017 r. w gospodarstwie rolnym strony podjęto próby przeprowadzenia kontroli w zakresie wzajemnej zgodności w obszarze dobrostan zwierząt. Sporządzono raport skutecznie doręczony stronie [...] grudnia 2017 r., w którym inspektorzy terenowi wskazali, że: - [...] października 2017 r. uniemożliwiono przeprowadzenie uzgodnionej telefonicznie kontroli z uwagi na nieobecność rolnika; - [...] listopada 2017 r. uniemożliwiono przeprowadzenie kontroli z uwagi na nieobecność rolnika; termin kontroli wyznaczono pismem Powiatowego Lekarza Weterynarii w O. W.. z [...] października 2017 r., informując rolnika o konsekwencjach celowego uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli; doręczono je stronie [...] listopada 2017 r.; - [...] listopada 2017 r. uniemożliwiono kontrolę bez powiadomienia (nieobecny rolnik nie odbiera telefonu). W dniu [...] lutego 2018 r. w przedmiotowym gospodarstwie podjęto trzecią próbę kontroli, inspektorzy zastosowali kod GR 2 dotyczący całego gospodarstwa – rolnik uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Raport został doręczony stronie w dniu [...] marca 2018 r. Podstawą prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2018 1313.), dalej: "ustawa o płatnościach bezpośrednich", i przepisy wydane na jej podstawie, a także przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r.), dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013". Państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii (art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013). System kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013). Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich powiatowy lekarz weterynarii właściwy ze względu na miejsce zamieszkania rolnika, jak organ kontroli, o którym mowa w art. 67 ust. 1 lit. a rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 227 z 31 lipca 2014 r.), dalej: "rozporządzenie nr 809/2014", jest właściwy do przeprowadzenia kontroli na miejscu przestrzegania wymogów skazanych w zał. II do rozporządzenia nr 1306/2013, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 13. Stosownie do art. 38 ust. 13 ustawy o płatnościach bezpośrednich Minister właściwy do spraw rolnictwa określi, w drodze rozporządzenia, wymogi wskazane w załączniku II do rozporządzenia nr 1306/2013, do których kontroli jest właściwy powiatowy lekarz weterynarii, oraz rodzaj przeprowadzanych kontroli, z uwzględnieniem kontroli na miejscu, mając na uwadze zapewnienie prawidłowego przeprowadzania tych kontroli. Załącznik II do rozporządzenia nr 1306/2013 określa przepisy dotyczące zasady wzajemnej zgodności zgodnie z art. 93, w tym w obszarze dobrostan zwierząt. Zgodnie z art. 93 rozporządzenia nr 1306/2013 przepisy dotyczące zasady wzajemnej zgodności obejmują podstawowe wymogi w zakresie zarządzania wynikające z prawa unijnego oraz normy utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, ustanowione na poziomie krajowym i wymienione w załączniku II, i odnoszące się m. in. do obszaru dobrostan zwierząt. Zgodnie z art. 25 rozporządzenia nr 809/2014 kontrole na miejscu mogą zostać zapowiedziane, pod warunkiem że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum i nie przekracza 14 dni. Jednakże w przypadku kontroli na miejscu odnoszących się do wniosków o przyznanie pomocy z związanej z produkcją zwierząt gospodarskich lub wniosków o płatność w ramach środków wsparcia związanych z produkcją zwierzęcą, zapowiedzenie nie przekracza 48 godzin, z wyjątkiem należycie uzasadnionych przypadków. Ponadto jeżeli ustawodawstwo stosowane do aktów i norm dotyczących zasady wzajemnej zgodności wymaga, aby kontrole na miejscu miały niezapowiedziany charakter, wymienione zasady mają również zastosowanie w przypadku kontroli na miejscu przeprowadzanych pod kątem przestrzegania zasady wzajemnej zgodności. Z uwagi na powyższe kontrola w siedzibie stada strony nie musiała być zapowiedziana, a wręcz nie powinna, gdyż dotyczyła wymogów wzajemnej zgodności. Stronę poinformowano jednak o zamiarze przeprowadzenia kontroli telefonicznie [...] października 2017 r., a o drugiej próbie przeprowadzenia kontroli - listownie. Mimo tego strona uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli. Wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności (art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013). Zdaniem Sądu ostatecznie organ I instancji prawidłowo decyzją z dnia [...] maja 2018 r. odmówił przyznania stronie płatności, a organ II instancji utrzymał ją w mocy swoją decyzją z dnia [...] marca 2019 r. W związku z pobraną zaliczką organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2019 r. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności. Po rozpatrzeniu odwołania strony organ II instancji stwierdził, że jest ono niezasadne. Organ wskazał prawidłowo, że na skutek uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli odmówiono stronie przyznania wnioskowanych płatności i wobec tego winna ona zwrócić płatności wypłacone uprzednio w formie zaliczki. Skoro rolnik korzysta z określonej pomocy finansowej to musi przestrzegać określonych procedur, do jakich należy prowadzenie gospodarstwa zgodnie z obowiązującymi regułami. W celu kontroli przestrzegania tych reguł organ ma obowiązek przeprowadzania kontroli w danym gospodarstwie. Skarżący uniemożliwił dokonanie kontroli co uzasadniało odmowę przyznania płatności i konieczność określenia kwoty nienależnie pobranych płatności do zwrotu. Strona otrzymała zaliczkę w kwocie [...]zł w dniu [...].11.2017r. na kwotę tę składały się płatności w wysokości: - [...] zł JPO 2017, -[...] zł JPO 2017, - [...] zł płatność redystrybucyjna 2017, - [...] zł płatność redystrybucyjna 2017, - [...] zł płatność za zazielenienie 2017, - [...] zł Płatność za zazielenienie 2017, -[...] zł Płatność do bydła 2017, - [...] zł Płatność do bydła 2017, -[...] zł Płatność do krów 2017, -[...] zł Płatność do krów 2017 Organ wyliczając kwotę [...]zł jako nienależnie pobrane płatności wskazał, że kwota w wysokości [...] zł obejmująca płatność redystrybucyjną 2017 oraz kwota [...]zł obejmująca płatność do bydła 2017 nie przekraczały kwoty [...]zł stanowiącej równowartość [...] Euro a zatem podlegały odstąpieniu od ustalenia nienależnie pobranej płatności. Strona w podniesionym odwołaniu i w skardze kwestionowała prawidłowość wszystkich wydanych w sprawie decyzji, stwierdzając, że są one niepodpisane w prawidłowy sposób przez osobę upoważnioną. Zdaniem Sądu zarzut ten jest niezasadny. Decyzje organu I instancji z dnia [...] maja 2019 r. i [...] maja 2018 r. oraz organu II instancji z dnia [...] lipca 2019 r. i [...] marca 2019 r. są bowiem prawidłowo wydane pod kątem formalnym i zawierają wszystkie niezbędne elementy, w tym podpis osoby wydającej decyzję. Każda decyzja jest opatrzona pieczątką z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego oraz opatrzona własnoręcznym podpisem osoby upoważnionej. Wskazać należy na wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2007 r. ( sygn. akt VI SA/Wa 2105/06 ) w którym wskazano, że "nie jest uzasadniony zarzut niewłaściwego podpisu na decyzji, bowiem w sprawie niniejszej podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji [...] jest własnoręczny, co prawda nieczytelny, ale uzupełniony imienną pieczątką składającego podpis z podaniem imienia nazwiska i stanowiska służbowego. Takie podpisanie decyzji spełnia wymagania z art.107 § 1 kpa i jest w ocenie Sądu prawidłowe bowiem identyfikuje osobę, która wydała decyzję w sposób jasny i niewątpliwy, a temu właśnie służy złożenie podpisu pod decyzją. Zarzuty skarżącego dotyczące wadliwego podpisana decyzji nie są więc uzasadnione". Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że jest ona prawidłowa merytorycznie. W sprawie organ nie mógł skontrolować prawidłowości deklaracji producenta złożonych w swoim oświadczeniu wskutek uniemożliwienia organowi przez producenta przeprowadzenia kontroli w jego gospodarstwie a zatem mowa o płatności pobranej nienależnie . Na wstępie wskazać należy, że tryb i warunki ustalania oraz odzyskiwania kwot nienależnie pobranych płatności rolnych reguluje ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji restrukturyzacji o Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. 2019.1505). Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwy w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2 ww. ustawy Celem postępowania prowadzonego na podstawie powyższego przepisu jest zatem zbadanie: 1) czy doszło do ustalenia i wypłaty rolnikowi środków pochodzących z wymienionych funduszy unijnych lub krajowych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, 2) czy istnieje obowiązek ich zwrotu, a także 3) czy nie wystąpiły przesłanki wykluczające taki zwrot. W przedmiotowej sprawie skarżący otrzymał zaliczkę na poczet płatności bezpośrednich i w związku z wydaną decyzją odmawiającą przyznania przedmiotowych płatności zaistniał obowiązek zwrotu otrzymanych zaliczkowo płatności jako nienależnie pobranych. W związku z powyższym zasadnym było stwierdzenie, że skarżącemu wypłacono ze źródeł wskazanych w art. 29 ust. 1 ww. ustawy środki nienależne, co skutkowało obowiązkiem ich zwrotu. Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji prawidłowo dokonano analizy art. 49 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 278 z późn. zm.) przesłanki odstąpienia od ustalania kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, o których mowa w art. 29 ustawy o ARiMR. W myśl tego przepisu Kierownik BP ARiMR odstępuje od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, w przypadku określonym w art. 54 ust. 3 lit. a pkt i rozporządzenia nr 1306/2013,tj. w przypadku gdy kwota każdej z tych płatności nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość [...] euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1306/2013. Stosując wynikające z tych przepisów zasady przeliczenia organ wskazał, że w odniesieniu do przedmiotowych płatności nie zaszły przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Organ zbadał także z urzędu kwestię ewentualnego przedawnienia jak również zanalizował przesłanki powodujące brak obowiązku zwrotu nienależnej płatności, stosownie do treści art. 7 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69 z dnia 2014.07.3). Także prawidłowo w ocenie Sądu organ powołując się na treść art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. wskazał termin płatności przedmiotowych należności określając go jako 60 dni licząc od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość kwoty nienależnie pobranych płatności. Kwota tych płatności także została prawidłowo obliczona jako umniejszenie wypłaconej skarżącemu zaliczki o kwoty: [...] zł (płatność redystrybucyjna 2017) i [...] zł (płatność do bydła) jako, że nie przekraczały one kwoty stanowiącej równowartość [...] Euro. W związku z powyższym, uznając że skarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.