III SA/Po 640/24

Dnia 26 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant St. sekr. sąd. Anna Adamska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2025 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę W dniu 31 sierpnia 2022 r. do Zarządu Dróg i Zieleni w [...] wpłynął wniosek [...] sp. z o.o. w [...] (dalej także jako spółka, skarżąca) o przedłużenie pozwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w [...] (dz. nr [...] obręb [...]) sześcioma tablicami reklamowymi, w terminie od 01 września do 31 grudnia 2022 r. Decyzją z 28 września 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił zezwolenia. Ulica [...], zgodnie z § 4 pkt 6 lit. d tiret 7 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 28 kwietnia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane (Dz. Urz. Woj. [...] z 2020 r. poz. 4471, dalej także jako uchwała krajobrazowa) znajduje się w strefie obszaru ulic wlotowych i wylotowych do/z miasta. W tej strefie zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 6 lit. a) uchwały zabrania się instalowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych nie będących szyldem. Decyzja z 28 września 2022 r. stała się ostateczna. Pismem z 19 stycznia 2024 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. P 20/19. Postanowieniem z 12 kwietnia 2024 r. Prezydent Miasta [...] wznowił postępowanie zakończone ww. ostateczną decyzją własną z 28 września 2022 r. Decyzją z 17 czerwca 2024 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 poz. 572; dalej: K.p.a.) odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z 28 września 2022 r. o odmowie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy [...]. Zgodnie z art. 150 § 1 K.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 (wznowienie postępowania) jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Skarżąca wskazała jako przesłankę wznowieniową art. 145a § 1 K.p.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W sprawie zajęcia pasa drogowego ulicy [...] (dz. nr [...] obręb [...]) w [...] pod sześć wolnostojących tablic reklamowych decyzją z 10 stycznia 2022 r. zezwolono na czasowe zajęcie pasa drogowego, od 01 stycznia do 30 czerwca 2022 r. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. (sygn. akt P 20/19) stwierdzono, że art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm., dalej także jako u.p.z.p.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji. Decyzja z 28 września 2022 r. nie została wydana na podstawie art. 37a ust. 9 u.p.z.p., który to przepis stanowi jedynie normę kompetencyjną dla rad gmin. W sprawie bez znaczenia jest to, że decyzja z 28 września 2022 r. została wydana w oparciu o postanowienia uchwały krajobrazowej. Stwierdzenie częściowej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie oznacza, że wszystkie uchwały rad gmin, które zostały wydane na podstawie art. 37a ust. 1 tej ustawy, są nieważne. W odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Orzeczenie Trybunału z 12 grudnia 2023 r. P 20/19 wskazuje zdaniem skarżącej, że nieuprawnione jest ograniczanie swobody właściciela w dysponowaniu nieruchomością i realizowaniu prawa własności, chociażby w postaci możliwości umieszczania na niej nośników reklamowych, bez wypłaty odszkodowania. O ile rada gminy nie ustali zasad odszkodowawczych w tzw. uchwale krajobrazowej to taka uchwała nie ma charakteru wiążącego i nie może wywoływać zmian w sferze praw i obowiązków podmiotów działających na terenie gminy. Za okres zaś kiedy organ na podstawie bezprawnie uchwalonego przepisu wprowadzał ograniczenia, wnioskodawcy, który musiał ograniczyć swoje prawa należy się stosowne odszkodowanie. Decyzją z 22 sierpnia 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z 28 września 2022 r. została wydana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w związku z § 4 pkt 6 lit. d tiret 7, § 8 ust. 1 pkt 6 lit. a uchwały krajobrazowej. Organ słusznie odmówił, wskazując że zamierzenie spółki jest niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej, które są przepisami odrębnymi. W terminowo wniesionej skardze [...] sp. z o.o. w [...] wniosła o uchylenie decyzji SKO oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie: 1) art. 37a ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że przepis ten stanowi jedynie normę kompetencyjną dla rad gmin i upoważnia je do określenia w uchwale warunków i terminów dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów zasad i warunków określonych uchwałą, podczas gdy zdaniem spółki przepis ten stanowi obowiązek dla rad gmin do określenia w uchwale oprócz powyższego również obowiązek wskazania zasad odszkodowania za zastosowane zakazy, 2) art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że organ I instancji miał podstawę do wydania decyzji odmownej z uwagi na wymagania uchwały krajobrazowej, podczas gdy organ takiej podstawy nie miał, ponieważ wymagania z uchwały krajobrazowej z uwagi na jej obarczenie wadą nieważności nie mają charakteru wiążącego i nie mogą wywoływać zmian w sferze praw i obowiązków podmiotów działających na terenie gminy, 3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 K.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z 17 czerwca 2024 r. podczas gdy prawidłowe było jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Spór w kontrolowanej sprawie dotyczy zgodności z prawem odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z 28 września 2022 r., którą organ I instancji odmówił – kolejnego - zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w celu umieszczenia tablic reklamowych. Odmowa zezwolenia na zajęcie pasa drogowego była podyktowana tym, że ulica [...] w [...] znajduje się w strefie obszaru ulic wlotowych i wylotowych do/z miasta. W tego typu strefie, zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 6 lit. a) w związku z § 4 pkt 6 lit. d) tiret 7 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 28 kwietnia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane (Dz. Urz. Woj. [...] z 2020 r. poz. 4471) zabronione zostało instalowanie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych nie będących szyldem. Jedną z przesłanek wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (art. 145a § 1 K.p.a.). W ocenie wnioskodawcy wystarczający do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r. P 20/19 (Dz. U. poz. 2739) zgodnie z którym przepis art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w tzw. uchwale krajobrazowej warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji. Organy obu instancji słusznie wywodzą, że stanowisko skarżącej jest błędne. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z 28 września 2022 r. nie została bowiem wydana na podstawie art. 37a ust. 9 u.p.z.p., którego zakresową niekonstytucyjność stwierdził Trybunał. Przepis ten nie miał zastosowania w sprawie zakończonej ww. decyzją. Tym samym organy zgodnie z prawem stwierdziły brak podstaw do uchylenia decyzji z 28 września 2022 r. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji z 28 września 2022 r. były przepisy prawa miejscowego – tzw. uchwały krajobrazowej. Z kolei podstawą przyjmowania uchwał krajobrazowych pozostaje przepis art. 37a ust. 1 u.p.z.p., którym ustawodawca zezwolił radzie gminy (tutaj: radzie miasta) na ustalenie, w formie uchwały, zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Argumentacja skargi sprowadza się do konstatacji, błędnej, że skoro art. 37a ust. 9 u.p.z.p. okazał się zakresowo niezgodny z Konstytucją, bo ustawodawca nie zapewnił podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty zobowiązane do usunięcia tablic reklamowych i urządzeń reklamowych wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, to cała uchwała krajobrazowa jest obarczona wadą nieważności i nie może być stosowana, dopóki rada miasta nie ustali zasad odszkodowawczych. Sąd stwierdza, że skarżąca bezpodstawnie łączy ze sobą kwestię dochodzenia odszkodowania z decyzją organu, który odmówił skarżącej zgody na zajęcie pasa drogowego. Jak wynika z akt sprawy uprawnienie skarżącej spółki do zajęcia pasa drogowego było czasowe, wygasło z dniem 30 czerwca 2022 r. (uzasadnienie postanowienia o wznowieniu postępowania, k. 30v). Zakwestionowaną decyzją z 28 września 2022 r. Prezydent Miasta [...] odmówił wydania – kolejnego – zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tym samym miejscu, a więc organ nie poruszył kwestii warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale. Organ nie miał ku temu powodów, skoro zgoda budowlana udzielona skarżącej wygasła, z tego powodu, że została udzielona na określony czas, który upłynął. Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.).