III SA/Po 642/17

Dnia 24 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska (spr.) WSA Izabela Paluszyńska Protokolant: sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi X na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia[...]. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji do budżetu Miasta Y I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Y z dnia [...] r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie. Prezydent decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 60 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27.08. 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 poz. 885 ze zm..) oraz art. 104 i art. 105 ustawy z 14.06.1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm.), postanowił o zwrocie dotacji w kwocie [...] zł , wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem udzielonej na prowadzenie X i Y. wraz z odsetkami jak od zaległości podatkowych w wysokości [ ... ] zł . W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powodem wszczęcia postępowania w sprawie było niedokonanie zwrotu części przekazanych dotacji za lata objęte kontrolą w wysokości wskazanej w wystąpieniu pokontrolnym. Kontrola została przeprowadzona na podstawie udostępnionej przez szkoły dokumentacji finansowej za lata [...] , dokumentacji organizacyjnej i przebiegu nauczania za rok szkolny [...]. Na podstawie przedłożonej dokumentacji ustalono zgodność zgłaszanej liczby słuchaczy w szkołach z liczbą podaną wydziałowi oświaty w sprawozdaniach .Na podstawie skontrolowanej dokumentacji stwierdzono następujące nieprawidłowości: 1.szkoły pobierały dotacje na osoby, które nie były słuchaczami szkoły, nie były wpisane do żadnego dziennika zajęć i które nie brały udziału w żadnych zajęciach edukacyjnych; 2.szkoły zapisywały słuchaczy szkół ponownie na kolejne semestry na podstawie dokumentów, które nie były podpisywane osobiście przez te osoby i pobierały na nie dotacje; 3.szkoły pobierały dotacje na uczniów, którzy uczestniczyli w zajęciach edukacyjnych w liczbie mniejszej niż 50% obowiązkowych zajęć w danym miesiącu, o których mowa w art. 90 ust 3 ustawy o systemie oświaty; 4.szkoły pobierały dotacje za [...] r. na uczniów, którzy w [...] r. nie spełnili warunku uczestniczenia w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych o których mowa w art. 90 ust 3h ustawy; 5. szkoły zapisywały słuchaczy na jednym kierunku kształcenia więcej niż jeden raz, co było niezgodne z zasadami o których mowa w § 25 a ust 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 83, poz. 562 ze zm.). Ponadto ustalono, że: - szkoły nie wykorzystały w roku budżetowym w całości przekazanych kwot dotacji - z dotacji sfinansowano niektóre wydatki, wykorzystując dotację niezgodnie z przeznaczeniem, wskazując w decyzji kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez obie szkoły. Organ wskazał również na art. 251 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, a na podstawie ust 5 od kwot dotacji zwróconych po terminach określonych w ust 1 – 3 nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 – 3. Organ wskazał również na art. 252 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, a także pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi. W odwołaniu od decyzji , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, strona zarzuciła naruszenie: 1) art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 28, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) 2. naruszenia art. 90 ust. 3 d ustawy o systemie oświaty poprzez błędna wykładnię i zastosowanie skutkujące brakiem uznania części poniesionych przez [...] organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że [...] r. wszczęto przedmiotowe postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu dotacji pobranych na prowadzenie powyższych szkół w latach [...] z powodu niedokonania zwrotu części dotacji w wysokości wskazanej w wystąpieniu pokontrolnym. Dotacje były udzielane na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty na każdego ucznia danej szkoły. Miały one dostarczać comiesięczne informacje o liczbie swoich uczniów. Po dokonaniu kontroli w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji na podstawie dokumentacji organizacyjnej i przebiegu nauczania oraz dowodów uzyskanych przez samych słuchaczy organ kontrolny ustalił, że wskazane w uzasadnieniu decyzji osoby nie uczęszczały na zajęcia w określonych okresach czasu lub nie były słuchaczami szkoły. Szkoły zapisywały słuchaczy na jednym kierunku kształcenia więcej niż jeden raz. Ponadto w trakcie kontroli ustalono, że szkoły nie wykorzystywały w roku budżetowym w całości przekazanych kwot dotacji – z dotacji sfinansowano niektóre wydatki wykorzystując dotację niezgodnie z jej przeznaczeniem ([...]). Organ odwoławczy wskazał również, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania były niezasadne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., w ramach którego skarżąca zarzuciła, że stroną postępowania powinna być osoba fizyczna - Z, organ wskazał, że strona nie kwestionuje, że pomiędzy Z i [...] doszło do zawarcia umowy cesji praw i obowiązków wynikających z bycia organem prowadzącym dla X i Y. Zdaniem skarżącej jednak, umowa ta nie wywołała takiego skutku, jaki przyjął organ, tj., że w drodze przeniesienia praw i obowiązków organu prowadzącego doszło do przeniesienia również zobowiązań finansowych, które powstały do dnia zawarcia umowy cesji. Osobą odpowiedzialną za zobowiązania finansowe, które powstały w związku z działalnością szkół, do dnia przeniesienia uprawnień organu prowadzącego, jest zatem Z. Organ wskazał, że na podstawie umów cesji z dniem [...] r. Z jako cedent przeniosła na cesjonariusza ([...]) wszystkie prawa i obowiązki związane z pełnieniem funkcji organu prowadzącego dla przedmiotowych szkół. Jednocześnie, zdaniem organu, nie ograniczono praw strony do czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu. Strona została zawiadomiona o możliwości wglądu do zgromadzonej w sprawie dokumentacji lecz z możliwości tej nie skorzystała. Strona została powiadomiona o tym, że wystąpienie pokontrolne, zgodnie z trybem kontroli określonym w § 7 ust 12 uchwały[...], jest podsumowaniem czynności kontrolnych, a dochodzenie zwrotu dotacji następuje w postępowaniu organu dotującego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o ich uchylenie oraz o umorzenie przedmiotowego postępowania w zakresie dotacji za [...] rok w kwocie [...] zł ze względu na przedawnienie zobowiązania. Podniesiono zarzut naruszenia przepisów. art. art. 6, art. 7, art. 10§ 1, art. 28, art. 77 § 1, art. 80 105 § 1, art. 156 § 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz art. 251 ust 1 ustawy o finansach publicznych, art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej i art. 90 ust 3 d ustawy o systemie oświaty W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty Sąd uznał za zasadne. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia[...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] nakazującą [...] zwrot dotacji udzielonej na prowadzenie X i Y, w kwocie [...] zł , wraz z odsetkami. Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organy zasadnie domagają się od skarżącej spółki, prowadzącej wskazane wyżej szkoły, zwrotu dotacji przyznanej w latach[...], jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem . Jak wynika z akt sprawy pismem dnia [...] r. [...] została poinformowana przez Urząd Miasta Wydział Oświaty o wszczęciu postępowanie administracyjnego z dniem[...] r. w sprawie zwrotu dotacji na prowadzenie X i Y, których organem prowadzącym jest[...], pobranych na prowadzenie szkół w latach[...]. Wskazano, że postępowanie prowadzone jest w związku z niedokonaniem zwrotu dotacji wskazanej w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] r. W wyniku przeprowadzonego postępowania, w trakcie którego skontrolowano udostępnioną przez szkoły dokumentację finansową za lata [...] i dokumentację organizacyjną i przebiegu nauczania za rok szkolny[...]. stwierdzono następujące nieprawidłowości: 1.szkoły pobierały dotacje na osoby, które nie były słuchaczami szkoły, nie były wpisane do żadnego dziennika zajęć i które nie brały udziału w żadnych zajęciach edukacyjnych; 2.szkoły zapisywały słuchaczy szkół ponownie na kolejne semestry na podstawie dokumentów, które nie były podpisywane osobiście przez te osoby i pobierały na nie dotacje; 3.szkoły pobierały dotacje na uczniów, którzy uczestniczyli w zajęciach edukacyjnych w liczbie mniejszej niż 50% obowiązkowych zajęć w danym miesiącu, o których mowa w art. 90 ust 3 ustawy o systemie oświaty; 4.szkoły pobierały dotacje za [...] r. na uczniów, którzy w [...] r. nie spełnili warunku uczestniczenia w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych o których mowa w art. 90 ust 3h ustawy; 5. szkoły zapisywały słuchaczy na jednym kierunku kształcenia więcej niż jeden raz, co było niezgodne z zasadami o których mowa w § 25 a ust 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 83, poz. 562 ze zm.). Ponadto ustalono, że: - szkoły nie wykorzystały w roku budżetowym w całości przekazanych kwot dotacji - z dotacji sfinansowano niektóre wydatki, wykorzystując dotację niezgodnie z przeznaczeniem, wskazując w decyzji kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez obie szkoły. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze zarzutów, zdaniem Sądu, nie ma wątpliwości, że organ prowadzący szkoły - [...] jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot udzielonej dotacji. Za trafne Sąd uznał stanowisko organów, że na podstawie umów cesji z dniem [...] r. Z jako cedent przeniosła na cesjonariusza [...] wszystkie prawa i obowiązki związane z pełnieniem funkcji organu prowadzącego dla przedmiotowych szkół. Udzielone dotacje są środkami publicznymi, stanowiącymi należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, ich celem jest wspomaganie działalności oświatowej. Nie wchodzą one do majątku osobistego danej osoby fizycznej, lecz związane są z podmiotem prowadzącym działalność oświatową, wykorzystującym otrzymane dotacje. Dokonując zatem dalszej kontroli przedmiotowej sprawy, w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii dotyczącej ewentualnego przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji, w szczególności za rok [...]. Zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych do należności wskazanych w art. 60 tej ustawy ( obejmujących również przedmiotową dotację ) stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym przepisy dotyczące przedawnienia. Dział III "Zobowiązania podatkowe" Ordynacji podatkowej obejmuje artykuły od nr 21 do nr 119. Zgodnie więc z art. 70 § 1 O.p. zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności danego podatku. Moment powstania obowiązku podatkowego jest określony w ustawach regulujących poszczególne podatki. Przedawnienie jest w pierwszym rzędzie instytucją materialnoprawną, jak również wywołuje istotne skutki procesowe. Dopóki przedawnienie nie nastąpi, organy administracji publicznej powinny podejmować z urzędu działania, aby wyegzekwować obowiązki ciążące na podmiotach zobowiązanych. Jednakże - co oczywiste - w przypadku upływu terminu przedawnienia nie mogą one takich działań podejmować. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest zatem uwzględnienie przedawnienia z urzędu, na każdym etapie postępowania administracyjnego, bez względu na wniosek strony w tym zakresie. Przedawnienie obejmuje sytuacje, kiedy nie istnieje już żaden stosunek materialnoprawny, kiedy wygasły już wszelkie relacje pomiędzy podatnikiem a organami podatkowymi, w związku ze zdarzeniem prawnopodatkowym, od którego upłynął już ustawowy termin, który nie uległ wcześniej przerwaniu, bądź zawieszeniu i nie zachodziła sytuacja, że nie rozpoczął on swojego biegu. Organ I i II instancji prowadząc postępowanie w kontrolowanej sprawie powinien wypowiedzieć się z urzędu, co do ewentualnego przedawnienia i jego rodzaju ( przynajmniej w zakresie dotacji za [...] rok ), bowiem stosowne przepisy Ordynacji podatkowej nie zostały wyłączone dyspozycją art. 67 ustawy o finansach publicznych. W rozpoznawanej sprawie decyzje organów obu instancji nie odnoszą się do tej kwestii, zatem wydane zostały z naruszeniem art. 67 u.f.p. w zw. z art. 70 § 1 O.p. Ponadto, jak wynika z zaskarżonej decyzji, w trakcie kontroli ustalono, że szkoły nie wykorzystywały w roku budżetowym w całości przekazanych kwot dotacji – z dotacji sfinansowano niektóre wydatki wykorzystując dotację niezgodnie z jej przeznaczeniem ([...]). Zdaniem Sądu jednak, organy administracji kwestionując wskazane powyżej wydatki strony, nie dokonały szczegółowego ich zebrania i opisu, przede wszystkim z zestawieniem dokumentów księgowych ( faktur), Organ wymienił wydatki, jak wskazano wyżej, które uznał za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, bez wskazania, którego z podmiotów te wydatki dotyczą, ich wysokości, itd. W oddzielnej tabeli zaś ( decyzja organu I instancji) wskazano kwoty i numery dokumentów, bez dokonania jakiegokolwiek opisu wydatków, których dokumenty te dotyczą. Taki sposób uzasadnienia decyzji, w szczególności w świetle podniesionych w skardze zarzutów, uniemożliwia zarówno stronie, jak i Sądowi dokonanie kontroli kwestionowanych przez organy wydatków, zarówno co do ich charakteru jak i wysokości. Powyższe uchybienia powodują zaś, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli Sądu w świetle stanowiących jej podstawę przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.), jak i przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) . Nie ma jednak, w ocenie Sądu, racji strona skarżąca , podnosząc zarzut naruszenia art. 6 k.p.a . Zarówno art. 80 ust. 3 f ustawy o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1943.) jak i § 7 uchwały[...], regulujący tryb i zakres kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania udzielonej dotacji , wprost dopuszczają przeprowadzenie kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji bezpośrednio w placówce oświatowej. Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Bezsporne jest również , że skarżąca , jako organ prowadzący szkoły, miała możliwość czynnego udziału w postępowaniu kontrolnym. Jak wynika z § 7 ust 12 wskazanej wyżej uchwały [...] , na podstawie ustaleń opisanych w protokole kontroli do dyrektora szkoły / placówki kierowane jest wystąpienie pokontrolne, w którym zawarte są stwierdzone nieprawidłowości i wnioski. Stronie został doręczony protokół pokontrolny, który wskazywał nieprawidłowości, co było podstawą ustaleń organu w postępowaniu o zwrot dotacji. Wniesiono zastrzeżenia do tego protokołu, które jednak nie zostały przez organ uwzględnione. Skarżąca została również zawiadomiona o możliwości wglądu do zgromadzonej w sprawie dokumentacji w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia i z możliwości tej nie skorzystała w wyznaczonym terminie. Przy czy, z uwagi na to, że Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przed wydaniem decyzji organy będą miały na uwadze przepis art. 10 k. p. a Z uwagi na wskazane wyżej uchybienia, Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Przy czym, rozpoznając ponownie sprawę, z uwagi na to, że dotacje udzielane były w latach od [...] do[...] roku, organ uwzględni i przede wszystkim da temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, że w kontrolowanym okresie miała miejsce zmiana ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.). Poczynione wyżej uwagi stanowią dla organu wskazania do dalszego postępowania. Ze względu na powyższe okoliczności i stwierdzone naruszenia prawa, tj. art. 7 kpa, 8 kpa, art. 11 kpa, art. 77 §1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej: "p.p.s.a."). O kosztach postanowiono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.