III SA/Po 645/15

Dnia 18 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Barbara Koś (spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st.sekr.sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] z dnia [...] lutego 2015r. nr [...]. W dniu [...] grudnia 2014 r. [...] (określany również: "skarżącym") zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. W uzasadnieniu wskazał, że jego sytuacja finansowa uległa pogorszeniu. Wprowadziła się do niego córka z małoletnimi dziećmi i skarżący udziela im pomocy. Skarżący wskazał nadto, że jego świadczenie emerytalne jest obciążone egzekucją komorniczą. Skarżący zwrócił się z prośbą o kierowanie do niego korespondencji po dniu [...] stycznia 2015 r., albowiem wyjeżdża na leczenie. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., doręczonym skarżącemu w trybie podwójnego awizo w dniu [...] stycznia 2015 r. organ wezwał skarżącego do przedstawienia oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej osoby fizycznej. Skarżący nie przedstawił ww. oświadczenia. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., doręczonym skarżącemu w dniu [...] stycznia 2015 r., wyznaczono trzydniowy termin do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. W dniu [...] lutego 2015 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją nr [...] odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu nieuiszczonych składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy oraz odsetek za zwłokę od ww. składek. Organ wskazał w uzasadnieniu, że wysokość zadłużenia [...] została ustalona na kwotę [...] zł, przy czym niniejsza sprawa dotyczy zaległości w kwocie [...] zł. W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności, a należności składkowe nie zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez komornika sądowego. Organ stwierdził również, że skarżący nie wykazał zaistnienia przesłanek wskazanych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365). Pismem z dnia [...] marca 2015r. skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wskazał, że Zakład niezgodnie z zasadami współżycia społecznego ustalił, iż z dochodu w wysokości niewiele przekraczającej [...] zł można zaspokoić podstawowe potrzeby życiowe własne i domowników i posiadać środki na spłatę zadłużeń. Skarżący wskazał, że ma ponad 70 lat i jego stan zdrowia się pogarsza. Dodał również, że nie był wzywany do przedstawienia dokumentów wykazujących jego sytuację. Zakład Ubezpieczeń Społecznych po przeprowadzeniu ponownej analizy zebranego materiału dowodowego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. postanowił utrzymać w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] odmawiającą umorzenia zaległości. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że skarżący nie ujawnił wysokości kosztów swojego utrzymania. Nie wykazał też trudności w regulowaniu należności. Organ podtrzymał nadto stanowisko, że skarżący nie wykazał zaistnienia przesłanek określonych w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. Podkreślił również, że świadczenie emerytalne jest niezależne od stanu zdrowia wnioskodawcy. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. skarżący złożył skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze skarżący powtórzył argumentację wskazaną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił przy tym naruszenie przepisów procedury i wydanie decyzji przez ten sam organ, który wydał decyzję w I instancji oraz naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak rozpoznania okoliczności świadczących na korzyść skarżącego, brak oceny jego sytuacji majątkowej i zdolności do spłacania zaległości, brak ustosunkowania się do wszystkich wniosków i zarzutów zgłoszonych przez odwołującego się, naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez brak zagwarantowania czynnego udziału w postępowaniu (możność zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji, zgłaszania wniosków i dowodów), naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez brak podania w uzasadnieniu decyzji motywów, dla których dowody i twierdzenia skarżącego zostały odrzucone, brak rozpoznania sprawy pod kątem umorzenia zaległości na podstawie art. 28 u.s.u.s., a także błędy w ustaleniach faktycznych mających wpływ na wydaną decyzję, i przyjęciu, że umorzenie może nastąpić dopiero w przypadku spłaty innych należności. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z powyższego przepisu wynika zatem, że właściwym do ponownego rozpoznania sprawy jest ten sam organ, który wydał decyzję w I instancji. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442 ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Stosownie do art. 32 u.s.u.s. do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne m.in. w zakresie stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Stosownie do art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jednakże w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe warunki umorzenia należności z tytułu składek zostały określone w wydanym na podstawie art. 3b u.s.u.s. rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Stosownie do § 3 ust. 1 tego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Należy przy tym podkreślić, że organ ma możliwość rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności w ramach tzw. uznania administracyjnego, przy czym uznanie takie nie może być dowolne ale musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Organ zobowiązany jest zatem do rzetelnej i wnikliwej analizy wszystkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero przeprowadzona w taki sposób analiza stanu faktycznego sprawy stanowić może podstawę wydania przez organ decyzji o charakterze uznaniowym. W wyroku z dnia 3 lipca 2015 roku, sygn. akt II GSK 1275/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Organ administracji, podejmując w indywidualnej sprawie decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes obywateli, w tym strony postępowania, i interes społeczny, co prowadzi do wniosku, że w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania. Rozważenie obu interesów tj. słusznego interesu obywateli oraz interesu publicznego znaleźć musi wyraz w uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić kontrolę instancyjną lub ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym." A zatem wydanie przez organ decyzji o uznaniowym charakterze powinno poprzedzić poczynienie przez organ ustaleń w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzony i zbadany w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), przy podjęciu przez organ wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tak aby wydana decyzja mogła przekonać podmiot (art. 11 K.p.a.), a zarazem miała na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela (art. 7 K.p.a.). Tak pogłębiona ocena zgromadzonego w sprawie materiału, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej przez organ decyzji (art. 107 K.p.a.).Natomiast system kontroli podjętej decyzji uznaniowej przez sąd sprowadza się wyłącznie do kontroli jej legalności, a więc sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola sądu obejmuje wyłącznie zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi – w postaci umorzenia należności (zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19.11.2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1876/07, Lex nr 484969; wyrok WSA w Gdańsku z 10.02.2009 r., sygn. akt I SA/Gd 874/08, Lex nr 483118). Nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie postępowanie było prowadzone przez organ z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Skarżący, składając wniosek o umorzenie należności wyraźnie poprosił o niedoręczanie mu pism do dnia [...] stycznia 2015 r., albowiem będzie przebywał na leczeniu. Organ nie dostosował się do tej prośby i już w dniu [...] grudnia 2014 r. wezwano skarżącego do przedstawienia oświadczenia o stanie majątkowym wraz z dokumentami potwierdzającymi jego sytuację majątkową. Przesyłka zawierająca niniejsze wezwanie była dwukrotnie awizowana – skarżący nie odebrał jej, przy czym skutek doręczenia nastąpił w dniu [...] stycznia 2015 r. Zasadny jest zatem zarzut, że skarżącemu nie zapewniono możliwości czynnego udziału w sprawie. Strona postępowania miała prawo wyjechać na leczenie i organ powinien dostosować się do prośby o późniejsze doręczanie pism. Trzeba podkreślić, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu nie jest dochowana wtedy, gdy organ administracji nie zapewni warunków realizacji przez stronę jej uprawnień do podejmowania czynności procesowych. W tej sytuacji niezrozumiałe jest również skrócenie terminu do zapoznania się przez stronę z aktami sprawy do jedynie 3 dni. Z akt administracyjnych wynika wprost, że organem kierowała chęć rozpoznania sprawy w jak najkrótszym terminie. Nie można jednak uznać, że konieczność rozpoznania wniosku skarżącego bez zbędnej zwłoki była ważniejsza niż obowiązek zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w sprawie oraz umożliwienia mu przedstawienia swojego stanowiska. Wprawdzie organ umożliwił stronie zapoznanie się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, jednak niezasadne skrócenie tego terminu sprawiło, że strona nie mogła realnie skorzystać ze swojego uprawnienia. Takiego sposobu prowadzenia postepowania z całą pewnością nie można również uznać za prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestnika do władzy publicznej. Konsekwencją postępowania organu było bowiem wydanie decyzji bez zgromadzenia odpowiedniego materiału dowodowego. Ustalenia faktyczne poczynione przez organ były zatem szczątkowe i opierały się jedynie na pozyskanych z urzędu informacjach odnośnie wysokości emerytury wnioskodawcy. Konsekwencją powyższego było to, że organ, wydając decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek nie dysponował materiałem dowodowym, który pozwoliłby mu na ustalenie sytuacji majątkowej skarżącego, a co za tym idzie na weryfikację istnienia przesłanek pozwalających mu na umorzenie rzeczonych należności. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że uchybienia procesowe mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie, które zapadło w sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie dowodowe w sprawie, umożliwiając stronie możliwość brania w nim czynnego udziału i oceni zgromadzony materiał dowodowy w sposób wszechstronny. Wobec powyższego zaistniała konieczność uchylenia decyzji z dnia 15 kwietnia 2015 r. oraz decyzji ją poprzedzającej zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 t.j. ze zm.).