III SA/Po 647/14

Dnia 4 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Szymon Widłak ( spr.) Protokolant: Ref. staż. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2014 roku nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej całkowitego umorzenia opłaty za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta K. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta K. z dnia [...] października 2013 r., nr [...], o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie całkowitego umorzenia opłaty za zajęcie pasa drogowego wraz z należnymi odsetkami. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] września 2013 r. współwłaściciele nieruchomości położonej w K., przy ul. [...], w tym X, zwrócili się do Burmistrza Miasta K. z prośbą o umorzenie opłaty, określonej decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., za zajęcie pasa drogowego wraz z odsetkami. Wnioskodawcy wskazali, że wystąpienie o zgodę na wygrodzenie pasa drogowego miało na celu wydzielenie strefy niebezpiecznej wokół budynku, powstałej w wyniku pożaru. Wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. współwłaściciele nieruchomości wnieśli o zawieszenie postępowań w sprawie całkowitego umorzenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu podnieśli, że w odpowiedzi na wezwanie organu administracji publicznej, podjęli działania mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego, który w ich ocenie będzie istotny przy rozpatrzeniu sprawy. Jednocześnie zaznaczyli, iż po zgromadzeniu wszystkich materiałów dowodowych zawnioskują o podjęcie zawieszonego postępowania. Burmistrz Miasta K., postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., powołując się na art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a."), odmówił X zawieszenia postępowania administracyjnego w powyższej sprawie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji podniósł, że zawieszał już wnioskodawcom postępowanie prowadzone w związku z innymi wydanymi decyzjami. Do organu nie wpłynął jednakże żaden materiał dowodowy, który mógłby przyczynić się do wyjaśnienia tych spraw i spowodować odwieszenie zawieszonych postępowań. W ocenie organu nie zostały także spełnione przesłanki wynikające z art. 98 § 1 K.p.a. Kolejne zawieszenie postępowania narusza interes społeczny, bowiem przedmiotowa nieruchomość zagraża codziennemu życiu mieszkańców. W zażaleniu na powyższe postanowienie wnioskodawczyni wystąpiła o jego zmianę i zawieszenie postępowania zgodnie z wnioskiem. Omówiła przy tym okoliczności, które jej zdaniem przemawiają za zawieszeniem postępowania na zgodny wniosek stron, przyczyniając się do rozpatrzenia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, podkreśliło że podstawą odmowy zawieszenia postępowania w rozpatrywanej sprawie jest zagrożenie interesu publicznego. W dniu [...] kwietnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję nakazującą natychmiastowe opuszczenie budynku położonego przy ul. [...] i wyłączenie go z użytkowania z powodu złego stanu technicznego. Mieszkańcom budynku zapewniono lokale zamienne. Decyzja Burmistrza Miasta K. z dnia [...] lipca 2013 r. po raz kolejny przedłuża zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, udzielone pierwotnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Jednakże dotychczas współwłaściciele nieruchomości nie podjęli żadnych czynności mających na celu usunięcie powstałego zagrożenia w związku ze złym stanem obiektu budowlanego, jak również nie dokonali chociażby częściowej spłaty powstałego zadłużenia. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie organu odwoławczego, zawieszenie kolejnego postępowania administracyjnego prowadzonego w stosunku do wnioskodawców zagrażać będzie interesowi społecznemu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona podniosła zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także art. 7, art. 8, art. 9, art. 76 § 3, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 85 § 1, art. 97 § 1 pkt. 1, art. 98, art. 107 § 3, a także art. 156 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że dnia [...] lutego 2014 r. zmarł Y, jedna ze stron postępowania. Postępowanie administracyjne winno być zatem zawieszone do czasu ustalenia jego następców prawnych, a zaskarżone postanowienie wydane zostało wobec nieżyjącej już strony postępowania. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca odniosła się zwłaszcza do stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, której - jak zaznaczyła - dotyczy odmowa zawieszenia postępowania. Stwierdziła przy tym, że w jej ocenie zawieszenie postępowania jest zasadne także do czasu wyjaśnienia kwestii własności nieruchomości w ramach postępowania toczącego się przed Wojewodą Wielkopolskim. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2015 r. strona skarżąca sprecyzowała zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 4 K.p.a., poprzez skierowanie postanowienia do osoby niebędącej stroną, a także art. 97 § 1 pkt. 1 K.p.a., poprzez niezawieszenie postępowania pomimo obligatoryjnych ku temu przesłanek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), a także w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), Sąd bada zaskarżone postanowienie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oceniając zaskarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., a także poprzedzające je postanowienie z dnia [...] października 2013 r. Burmistrza Miasta K., z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów, stwierdzić należy, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na podjęte w ich ramach rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Podstawę prawną podjętego w sprawie postanowienia stanowi art. 98 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Przewidziane w powyższej regulacji fakultatywne zawieszenie postępowania administracyjnego (w odróżnieniu od zawieszenia obligatoryjnego, ujętego w art. 97 § 1 K.p.a.) oparte zostało na zasadzie dyspozycyjności, która nie ma jednakże charakteru bezwzględnego. Podlega ona podwójnemu ograniczeniu. Po pierwsze wola tej strony, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, wyrażona we wniosku o zawieszenie postępowania, nie jest wyłączną przesłanką zawieszenia tego postępowania. Organ musi bowiem zbadać czy występują także inne przesłanki zawieszenia, wymienione w art. 98 § 1 K.p.a., od których łącznego spełnienia zależy możliwość jego zastosowania. Po drugie, zasadę tę reglamentuje unormowanie pozostawiające zawieszenie postępowania uznaniu organu administracji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 241/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykładnia art. 98 § 1 K.p.a. nie może przy tym prowadzić do ścieśniania praw strony, która ma być lub była adresatem decyzji rozstrzygającej o jej prawach i obowiązkach. Nie może to być taki zabieg wykładni, który spowoduje zdominowanie treści prawnych uregulowań wprowadzających zasadę dyspozycyjności przez wymagania interesu publicznego, bo taka interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku o jego zbędności w postępowaniu administracyjnym (por. J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 23 listopada 1999 r., sygn. akt II SA/Kr 1191/99, OSP 2000, z 7-8, poz. 112). Na gruncie kontrolowanej sprawy o zawieszenie postępowania w przedmiocie umorzenia opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej wystąpiła strona skarżąca, na żądanie której postępowanie to zostało wszczęte, a żądaniu zawieszenia tego postępowania nie sprzeciwiły się pozostałe jego strony, które zresztą wystąpiły z analogicznym żądaniem. Sporne pozostaje zatem to czy zawieszenie tego postępowania administracyjnego zagraża interesowi społecznemu. W orzecznictwie podkreśla się, że w sytuacji, gdy organ oceni, iż zagrożenie interesu społecznego w konkretnie ukształtowanym stanie faktycznym występuje, to ma on obowiązek precyzyjnie wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (w tym przypadku prawa do zawieszenia toczącego się przed nim postępowania – przyp. Sądu). Dopiero tak dokonana ocena, oparta na szczegółowo ustalonych okolicznościach sprawy, nie będzie nosić cech dowolności i mieści się w ramach dopuszczalnego stosowania pojęcia nieostrego (por. wyrok NSA z 20 listopada 1990 r., II SA 759/90, OSP 1991, z 7-8, poz. 178, wyrok SN z 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSNCP 1994, Nr 9, poz. 181). Organ winien starannie rozważyć zarówno słuszny interes strony, wyrażony w żądaniu zawieszenia postępowania, jak i interes społeczny, któremu zawieszenie postępowania mogłoby zagrażać. Zagrożenie interesowi społecznemu powinno być, jak wynika to z użycia trybu oznajmującego czasu teraźniejszego "zagraża", aktualne i rzeczywiste, a nie tylko potencjalne (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 98 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el.). W zaskarżonym postanowieniu organ administracji publicznej odmawiając zawieszenia postępowania administracyjnego w żaden sposób nie wykazał, że zawieszenie to, za którym przemawia zgodna wola stron tegoż postępowania, będzie zagrażało interesowi społecznemu, czym dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, a także art. 80 K.p.a. Podniesiona w tym względzie przez organ administracji publicznej argumentacja jest częściowo chybiona. Organ powołuje się bowiem na stan techniczny budynku, będącego przedmiotem współwłasności stron postępowania, a także na dotychczasowe, w jego ocenie zaistniałe, zaniechania tychże stron odnośnie polepszenia wspomnianego stanu technicznego. Okoliczności te pozostają jednakże bez jakiegokolwiek związku z zakończeniem toczącego się obecnie postępowania, które ma podlegać zawieszeniu. Postępowanie to toczy się w przedmiocie umorzenia opłaty za zajęcia pasa drogowego, a kończące je rozstrzygnięcie, to jest ewentualne umorzenie bądź odmowa umorzenia tej opłaty, nie wpłynie w żaden sposób na stan techniczny budynku strony skarżącej i związane z tym stanem technicznym obowiązki spoczywające na współwłaścicielach. Nota bene sam organ odwoławczy zdaje się zauważać, że okoliczności związane z nieruchomością stron postępowania pozostają poza przedmiotem zainteresowania w sprawie zawieszenia postępowania w przedmiocie umorzenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej, która de facto tych okoliczności dotyczy, wskazał bowiem, że argumentacja ta nie odnosi się w ogóle do przedmiotu sprawy i może być rozpatrywana w innych postępowaniach administracyjnych i sądowych. Takie postępowanie organu, w którym z jednej strony przyjmuje on niekorzystne dla strony postępowania okoliczności, uzasadniając nimi odmowę zawieszenia postępowania, a z drugiej strony z góry odrzuca okoliczności podobne, podnoszone przez samą stronę z przeświadczeniem, iż są one istotne i dla niej korzystne, narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażoną w art. 8 K.p.a. Także nie podejmowanie przez strony postępowania administracyjnego czynności, do których strony te zobowiązały się wobec zawieszenia na ich żądanie innych postępowań administracyjnych, na gruncie kontrolowanej sprawy, może być rozpatrywane jedynie jako ewentualna możliwość zagrożenia interesu społecznego o charakterze wyłącznie potencjalnym, a nie rzeczywistym, co dyskwalifikuje tę okoliczność jako przesłankę odmowy zawieszenia przedmiotowego postępowania. Organ administracji publicznej ponadto w żadnym stopniu nie sprecyzował w jaki sposób zawieszenie postępowania w sprawie umorzenia opłaty za zajęcie pasa drogowego może negatywnie oddziaływać na powstałe dotychczas po stronie skarżącej zadłużenie, które – jak podnosi organ – nie zostało przez skarżącą chociażby częściowo spłacone. W tym względzie organ nie tylko nie wykazał o jakie konkretnie zadłużenie chodzi, w tym jakie jest jego źródło, lecz nadto nie określił czy wiązać je należy z jakimś, ściśle określonym interesem społecznym i w jaki sposób ewentualne zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego zagraża temu interesowi. Na gruncie kontrolowanej sprawy nie można natomiast zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia art. 97 § 1 pkt. 1 K.p.a., poprzez niezawieszenie postępowania wpadkowego (o zawieszenie) pomimo śmierci jednej ze stron tego postępowania - Y. Zgodnie z ostatnio przywołaną regulacją organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 K.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 K.p.a.). O okoliczności śmierci jednej ze stron postępowania Kolegium zostało powiadomione już po wydaniu zaskarżonego postanowienia (pismo procesowe z dnia [...] lutego 2014 r.), a zatem z oczywistych względów nie mogło jej brać pod uwagę przy jego wydaniu. Zaskarżone do tutejszego Sądu postanowienie nie jest także dotknięte wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt. 4 K.p.a., a więc nie zostało ono skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie. Ów kwalifikowane naruszenie prawa zachodzi wyłącznie w przypadku, w którym organ administracji publicznej rozstrzyga o prawach lub obowiązkach osoby niebędącej stroną postępowania, w tym także osoby zmarłej. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu nie rozstrzygnięto o prawach lub obowiązkach zmarłego Y (choć był on traktowany w momencie jego wydania jako strona postępowania - w rozumieniu art. 28 K.p.a. - i do niego zaskarżone postanowienie także zostało przesłane), lecz o prawie do zawieszenia postępowania, jakie na gruncie art. 98 K.p.a. przysługuje stronie skarżącej – X. Z uwagi na to co zostało już powyżej stwierdzone na uwzględnienie nie zasługuje, jako chybiona, argumentacja strony skarżącej, w której odnosi się ona do okoliczności związanych z nieruchomością będącą przedmiotem współwłasności stron postępowania administracyjnego. Także podnoszona przez skarżącą konieczność zawieszenia postępowania w przedmiocie umorzenia opłaty za zajęcie pasa drogowego do czasu wyjaśnienia kwestii własności nieruchomości, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie ujęte w zaskarżonym postanowieniu. Okoliczność ta w pierwszej kolejności winna być bowiem przedmiotem rozważań na gruncie art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a., jako ewentualne zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Jak podkreśla się w orzecznictwie organ administracji rozpatrując wniosek strony może orzekać jedynie w granicach przedmiotu (podstawy normatywnej) tego wniosku, czyli tak jak w niniejszej sprawie, w granicach fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego (art. 98 K.p.a.). Orzekanie przez organ o zawieszeniu obligatoryjnym z przyczyn określonych w art. 97 K.p.a. jest zaś rozstrzygnięciem dotyczącym innej sprawy (kwestii), ponieważ pomiędzy zawieszeniem fakultatywnym (art. 98 K.p.a.) a obligatoryjnym (art. 97 K.p.a.) nie zachodzi zasada tożsamości sprawy (rozumianej jako tożsamość podstawy normatywnej rozstrzygnięcia). Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu, a także weźmie pod uwagę okoliczność faktyczną wynikłą w sprawie już po wydaniu zaskarżonego postanowienia, to jest okoliczność śmierci Y, i rozważy wpływ tej okoliczności na tok postępowania w sprawie umorzenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, w kontekście zaistnienia jednej z przesłanek do jego obligatoryjnego zawieszenia, o której stanowi art. 97 § 1 pkt. 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., w punkcie I. sentencji wyroku, orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Miasta K. W oparciu o art. 152 P.p.s.a., w punkcie III. sentencji wyroku, orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia. Natomiast w oparciu o art. 200 P.p.s.a., w punkcie II. sentencji wyroku, postanowiono o kosztach. Jednocześnie brak było podstaw prawnych do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego, o co wnosiła strona skarżąca. Strona skarżąca w postępowaniu przed tutejszym Sądem reprezentowana była przez siostrę Z. Zgodnie natomiast z art. 205 § 1 P.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Strona skarżąca nie wykazała, poza kosztami sądowymi w postaci wpisu od skargi, poniesienia jakichkolwiek innych kosztów, zwłaszcza że ani strona skarżąca, ani jej pełnomocnik nie stawił się w tutejszym Sądzie na rozprawie dnia 4 lutego 2015 r.