III SA/Po 648/19

Dnia 17 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka (spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi R. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] czerwca 2019 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] marca 2019r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] marca 2019 r. o ustaleniu skarżącemu nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej kwocie [...]zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący składał wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za 2012, 2013, 2014, 2015 i 2016 rok. Strona zobowiązała się do realizacji 5 letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Skarżący otrzymał decyzje o przyznaniu płatności za poszczególne lata 2012-2015. W 2016 r. skarżący złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2016 rok : - pakiet 3 – ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1.2 – ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 do powierzchni 1,85 ha - pakiet 5 – ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie 5.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków – Natura 2000 do powierzchni 45,11 ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu stwierdzono niedochowanie zobowiązania wieloletniego na obszarze [...] ha w ramach pakietu 5 oraz [...] ha w ramach pakietu 3. Organ I instancji przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową za 2016 r. w kwocie [...]zł, w tym w ramach pakietu 5 do powierzchni [...] ha oraz odmówił przyznania płatności w ramach pakietu 3. Wobec powyższego wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych skarżącemu na mocy decyzji organu I instancji z dnia [...].10.2014 r., z dnia [...].05.2015 r. oraz z dnia [...].05.2016 r. Organ I instancji ustalił wobec skarżącego decyzją z dnia [...] marca 2019 r. kwotę nienależnie pobranych płatności za lata 2013-2015, albowiem stwierdził on niedochowanie przez skarżącego zobowiązania wieloletniego na obszarze [...] ha w ramach pakietu 5 oraz [...] ha w ramach pakietu 3. W 2012 r. podjęto w ramach pakietu 5 zobowiązanie dotyczące powierzchni [...] ha, a w ramach pakietu 3 zobowiązanie dotyczące powierzchni [...] ha, natomiast w 2016 r. stwierdzono wobec pakietu 5 powierzchnię [...] ha, a w ramach pakietu 3 powierzchnię [...] ha. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ powołał się w uzasadnieniu decyzji na ustalenia organu I instancji dotyczące niedochowania warunków zobowiązania 5 letniego. Zgodnie z § 39 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, z późn. zm.) płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik: 1) nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, w szczególności w związku z dokonaniem wymiany działek, o której mowa w art. 10 ust. 4 rozporządzenia nr 65/2011, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu, 2) zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem. W przewidzianym prawem terminie strona nie zgłosiła do właściwego organu informacji o ewentualnym wystąpieniu siły wyższej mogącej mieć wpływ na dotrzymanie zobowiązań rolnośrodowiskowych. W trakcie kontroli gospodarstwa na miejscu stwierdzono, że zmiany w powierzchni zatwierdzonej do płatności w stosunku do lat wcześniejszych są konsekwencją zastanego przez inspektorów terenowych stanu uprawy stwierdzonego na spornych działkach rolnych, w tym rozrostu występującego na działkach zakrzaczenia. Na podstawie kontroli stwierdzono niedochowanie warunków zobowiązania 5 letniego. Organ II instancji wyjaśnił, dlaczego dochodzone kwoty nienależnie pobranych płatności nie ulegały przedawnieniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II i I instancji. Podniesiono zarzut : - naruszenia art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, - dowolne ustalenie stanu faktycznego sprawy bez oparcia w zebranym materiale dowodowym ( m. in. brak ustalenia powierzchni i rodzajów niezgodności stwierdzonych w latach 2012-2015 oraz brak oceny charakteru stwierdzonej niezgodności ), - naruszenie § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez jego zastosowanie w sprawie dotyczącej lat 2013-2015, - naruszenie art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 lit. b rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, - art. 3 ust. 1 i 3 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom ) nr 2988/95. W ocenie skarżącego realizował on przedmiotowe zobowiązanie rolnośrodowiskowe zgodnie z wymaganiami w latach 2012-2015, a nieprawidłowości stwierdzone w trakcie kontroli mogą dotyczyć 2016 roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji - w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności - reguluje rozporządzenie o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r. Postępowanie o przyznanie płatności, jak i postępowanie o zwrot płatności są odrębnymi sprawami. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków nie jest uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyrok NSA z 27 września 2017 r., II GSK 3718/15 i wskazane tam orzecznictwo; CBOSA). Zgodnie z § 46 rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r. do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami: 1) wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia oraz 2) zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia - stosuje się przepisy rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2009 r. Zatem dla oceny, które przepisy powinien stosować organ, skoro uznał potrzebę wszczęcia postępowania w sprawie nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, decydujące znaczenie ma data wszczęcia postępowania w sprawie nienależnie pobranych płatności, nie zaś data związana z rozpoczęciem pięcioletniego okresu zobowiązania. Jako że postępowanie zostało wszczęte w 2018 r. to w świetle ww. przepisów należy stosować przepisy rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r. W konsekwencji, zastosowanie znajdą także przepisy § 5 ust. 1 rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r., że zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmuje obszar gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej oraz § 6 ust. 1 pkt. 5a, zgodnie z którym zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany. Organy obu instancji wskazują bardzo lakonicznie, że w 2012 r. podjęto w ramach pakietu 5 zobowiązanie dotyczące powierzchni [...] ha, a w ramach pakietu 3 zobowiązanie dotyczące powierzchni [...] ha, natomiast w 2016 r. – po dokonaniu kontroli gospodarstwa na miejscu - stwierdzono wobec pakietu 5 powierzchnię [...] ha, a w ramach pakietu 3 powierzchnię [...] ha. Zdaniem organów skarżący ma dokonać zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2013-2015, na skutek kontroli dokonanej w roku 2016, ale w uzasadnieniach decyzji obu instancji nie ma żadnych szerszych informacji o stwierdzonych nieprawidłowościach w kontrolowanym gospodarstwie ( jest jedynie ogólnie mowa o rozroście zakrzaczenia ). Organy nie wyjaśniają w decyzji, od którego momentu na kontrolowanej działce wystąpiły opisywane niewystarczająco dla prześledzenia ustaleń, nieprawidłowości. Uzasadnienia obu decyzji, wprawdzie obszerne, są jednak mało precyzyjne co do stwierdzonych faktów. Nie jest oczywiste, czy skarżący nie przestrzegał wymagań programu rolnośrodowiskowego tylko w 2016 r., czy też w latach poprzednich i na czym miało to polegać. Niemożliwa - w ramach kontroli judykacyjnej - jest zatem weryfikacja faktów, na podstawie których organ wydał decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Zbędne i nie wnoszące do oceny sprawy w tym zakresie są m. in. niektóre fakty podawane przez organ, takie jak daty doręczenia poszczególnych decyzji przyznających płatności, daty przelewów tych płatności. Dalej Sąd wskazuje, że zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r., jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach pakietu rolnictwo zrównoważone, to płatność rolnośrodowiskowa dotycząca tego pakietu przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej o tyle procent, ile odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni: 1) trwałych użytków zielonych, na których stwierdzono to uchybienie, do powierzchni wszystkich gruntów rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w ramach tego pakietu lub 2) gruntów ornych, na których stwierdzono to uchybienie, do powierzchni wszystkich gruntów ornych, na których powinny być przestrzegane te wymogi w ramach tego pakietu. Zgodnie natomiast z § 38 ust. 2 ww. rozporządzenia, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, płatność rolnośrodowiskowa w części dotyczącej danego wariantu przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej o kwotę stanowiącą iloczyn: 1) współczynnika procentowego określonego w załączniku nr 7 do rozporządzenia oraz 2) kwoty stanowiącej iloczyn: a) wysokości płatności, jaka przysługiwałaby w ramach danego wariantu, gdyby rolnik przestrzegał tych wymogów, oraz b) procentowego stosunku powierzchni obszaru, na którym stwierdzono to uchybienie, do powierzchni obszaru, na którym powinny być przestrzegane te wymogi w ramach danego wariantu. Zauważyć należy, że sankcja o której mowa w § 38 rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r. znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności w danym roku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2019 r., I GSK 1133/18; CBOSA, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., II GSK 1302/15). Tymczasem w sprawie, jak to zostało już wyżej wskazane, nie jest oczywiste, gdyż nie wynika z uzasadnienia decyzji, w których latach skarżący nie przestrzegał wymogu użytkowania rolnego określonej powierzchni i na czym miałoby to konkretnie polegać. Kwestie natomiast zwrotu płatności rolnośrodowiskowej uregulowane zostały w § 39 rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r. Zgodnie z tym przepisem płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach danego wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu (§ 39 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r.). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do całej działki rolnej objętej zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2). Zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia możliwe jest w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o której mowa w § 38. Gdy tylko organ zastosuje sankcję z § 38 rozporządzenia, zobowiązany jest nie tylko wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatność rolnośrodowiskowych, ale w sytuacji kiedy stwierdzone uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu, jak i do zmniejszenia płatności, zobowiązany jest również wymierzyć kolejną sankcję wynikającą z § 39 rozporządzenia, o ile nie zachodzą szczególne przypadki, o których mowa w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. wyłączające obowiązek zwrotu. Faktem jest, że norma ta zawiera regulacje dotyczące zasadniczo przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej uwzględniających rozmiar, zasięg czy trwałość stwierdzonej niezgodności czyli kryteria określone w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2018 r., II GSK 752/18; CBOSA). Sąd zaznacza, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe realizowane przez skarżącego dotyczy Pakietu 3. oraz Pakietu 5. Tymczasem organy nie dokonały szczegółowej analizy przesłanek i skutków wynikających z przepisów § 38 rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r., a dotyczących realizacji ww. pakietów zobowiązań rolnośrodowiskowych, a ponadto nie dokonały kompleksowej analizy dotyczącej skutków tych uchybień, a to w zakresie odpowiedzialności wynikającej z § 39 rozporządzenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (por. wyrok NSA z dnia 05 maja 2016 r., II GSK 2710/14; CBOSA). Sąd podkreśla, że organ II i I instancji uchylił się w uzasadnieniu decyzji od szczegółowego opisu uchybień w przestrzeganiu przez skarżącego wymogów dla pakietu 3 i pakietu 5, stwierdzając jednak, że uchybienia te powodują konieczność zwrotu nienależnie wypłaconych płatności. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.