III SA/Po 650/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych – Olszanowska Sędziowie WSA Beata Sokołowska As. sąd. Szymon Widłak (spr.) Protokolant : st. sekr. sąd. Anna Piotrowska – Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 r. przy udziale sprawy ze skargi A. S. i W. S. na rozporządzenie Wojewody W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ochrony przyrody oddala skargę /-/ Sz. Widłak /-/ M. Lorych-Olszanowska /-/ B. Sokołowska Zaskarżonym Rozporządzeniem nr [...] z dnia [...] "w sprawie P. Parku Krajobrazowego" Wojewoda W. określił obszar tego parku określając jednocześnie w § 3 i § 4 szczególne cele ochrony na terenie Parku, oraz zakazy obowiązujące na terenie objętym regulacją. Pismem z dnia [...] powołując się na przepis art. 44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie pełnomocnik skarżących wezwał Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżących na skutek wydania tegoż rozporządzenia. Pismem z dnia [...] Wojewoda W. uznał wniosek ten za bezzasadny. W skardze na powyższe Rozporządzenie skarżący zarzucili: naruszenie art. 87 w związku z art. 94 Konstytucji poprzez wydanie aktu prawa miejscowego sprzecznego z postanowieniami Konstytucji, albowiem zdaniem skarżących na mocy wydanego aktu prawa miejscowego ograniczone zostało wykonywanie prawa własności, co nastąpić może jedynie w ustawie naruszenie art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez pozbawienie skarżących możliwości wykonywania prawa własności nieruchomości i wprowadzenie zakazu prowadzenia na nich działalności gospodarczej na mocy aktu prawa miejscowego oraz złamanie zasady proporcjonalności poprzez uzasadnienie ograniczenia prawa własności wymogami ochrony środowiska w sposób nieadekwatny do rzeczywistych skutków wykonywania prawa; - naruszenie art. 18 ustawy o ochronie przyrody poprzez podejmowanie rozstrzygnięć dotyczących P. Parku Krajobrazowego bez planu ochrony; naruszenie art. 3 dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. nr 85/337/EWG w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne zmienionej dyrektywą Rady z dnia 3 marca 1997 r. nr 97/11/WE poprzez uniemożliwienie oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko w sposób zindywidualizowany; niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez arbitralne wprowadzenie zakazów, o których mowa w tych przepisach; * nieprawidłową wykładnię przepisu art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, iż przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko są przedsięwzięciami mającymi na nie negatywny wpływ. W dalszych pismach na skarżący polemizując ze stanowiskiem Wojewody W. wyrazili pogląd, iż jeśli przyjąć, iż Rozporządzenie z dnia 25 listopada 1991r. o utworzeniu P. Parku Krajobrazowego było aktem wykonawczym, to – na podstawie art. 11 ustawy z dnia 07 grudnia 2000r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (ustawy z dnia 16 października 1991r.) utraciło ono moc z dniem 02 sierpnia 2001r., albowiem zgodnie z postanowieniami tego aktu prawnego przepisy wykonawcze wydane na podstawie tejże ustawy zachowywały moc obowiązującą do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych (w brzmieniu ustawy z dnia 07.12.2000r.) w zakresie w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. W piśmie z dnia [...] (str.81) pełnomocnik skarżących złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność zasadności utworzenia P. Parku Krajobrazowego oraz wprowadzenia zakazów przewidzianych w zaskarżonym Rozporządzeniu. W konsekwencji w skardze zawarto wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonego Rozporządzenia. Z takim samym wnioskiem wystąpili uczestnicy postępowania. Zdaniem pełnomocnika spółki A zaskarżone rozporządzenie narusza art. 64 ust. 1 Konstytucji z uwagi na fakt, iż wobec wprowadzonych Rozporządzeniem zakazów niemożliwa stała się działalność gospodarcza na tym terenie (wydobycie kruszywa). Dodatkowo w piśmie z dnia [...] podniesiono, iż złoża eksploatowane przez tę spółkę (złoża "[...]") zostały rozpoznane w sposób umożliwiający ich eksploatację. W związku z tym mogą być eksploatowane pomimo istnienia na tym terenie określonych form ochrony przyrody, a więc zakaz ich dokonywania jest nieuzasadniony. Gmina W. przystępując do postępowania jako uczestnik na prawach strony zaskarżonemu Rozporządzeniu zarzuciła naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody polegające na nieuzgodnieniu Rozporządzenia z Radą Gminy W. Wskazano także, iż obszar parku został zmniejszony (pierwotnie 21,450 ha – teraz 18,067,4 ha). Nadto, iż zakazy wprowadzone zostały w sposób niedostosowany do potrzeb parku. Podniesiono również, iż delegacja ustawowa dająca możliwość wprowadzenia określonych w ustawie zakazów narusza konstytucję, gdyż nakłada na obywateli ograniczenia, które wprowadzone zostały przepisami pozaustawowymi. Kolejni uczestnicy postępowania K. i K. G. zarzucili zaskarżonemu Rozporządzeniu naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody polegające na nieuzgodnieniu Rozporządzenia z Radami Gmin na terenie których park jest położony, naruszenie art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody poprzez arbitralne wprowadzenie zakazu budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych jak również nieuprawnione arbitralne wprowadzenie zakazów w dysponowaniu nieruchomością stanowiącą własność uczestników postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. stwierdził, iż zaskarżone rozporządzenie nie powołuje nowego obszaru – nowego parku – a jedynie dostosowuje wcześniejsze rozporządzenie powołujące park do wymogów wynikających z ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2000r. Zdaniem organu nie było potrzeby wcześniejszego ustanawiania planu ochrony parku, gdyż ustawodawca zgodnie z art. 154 ust. 2 ustawy nakazał sporządzenie planu w terminie 5 lat od utworzenia (tj. do dnia 01 maja 2009r.). W ocenie organu niesłuszny jest także zarzut arbitralności przy wprowadzaniu wskazanych w Rozporządzeniu zakazów, gdyż organ działał zgodnie z delegacją ustawową wybierając spośród tych które wyszczególniono w ustawie w art. 17 ust. 1. Ustosunkowując się do zarzutu zmiany granic parku Wojewoda stwierdził, iż określając granice parku wojewoda orzekł jedynie w zakresie swej właściwości. Natomiast Wojewoda L. utrzymał w mocy rozporządzenie dot. parku w granicach leżących na terenie woj. l. , przy czym różnice w wielkości parku oraz opisu jego granic wynikają z innych – nowocześniejszych – metod ich wyznaczania i obliczania i związane są z większą dokładnością przy ich dokonywaniu. W rezultacie Wojewoda W. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki sąd administracyjny zważył co następuje Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony akt nie narusza prawa. Na wstępie należy podkreślić, iż zgodnie z art. Art. 1. § 1. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Zatem w myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne została ograniczona wyłącznie do badania legalności (zgodności z prawem) aktów administracyjnych oraz że sądy administracyjne nie mogą i nie zastępują organów. To oznacza, że obowiązkiem Sądu było jedynie zbadanie, czy zaskarżone rozporządzenie jest zgodne z normami obowiązującego prawa. Wnoszący skargę, zdając się nie dostrzegać ograniczonego zakresu kontroli aktów normatywnych (prawa miejscowego), sprawowanej przez sądy administracyjne, zgłaszają de facto żądania konieczności ustalenia stanu faktycznego, w tym powołania biegłego na okoliczność zasadności utworzenia P. Parku Krajobrazowego oraz wprowadzenia na jego obszarze zakazów wymienionych w zaskarżonym Rozporządzeniu. Uszło uwadze wnoszących skargę, że ograniczony zakres kontroli aktów normatywnych co do zasady wyłącza możliwość badania celowości czy potrzeby wydania zaskarżonego aktu. Tym samym sądy administracyjne, dokonując kontroli legalności aktów normatywnych, muszą ograniczyć się wyłącznie do zbadania zgodności aktu normatywnego z aktami wyższego rzędu, bez analizy celowości czy słuszności tego aktu. Kontrola legalności musi zatem ograniczyć się do tego czy zaskarżone rozporządzenie, jako akt prawa miejscowego, jest zgodne z normami obowiązującego systemu prawa. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2005 r. OSK 1497/2004). Nie bez znaczenia dla oceny tej legalności jest także okoliczność, iż w aktualnym stanie prawnym stanowienie aktów prawa miejscowego w postaci Rozporządzenia dostosowującego istniejący Park Krajobrazowy do stanu prawnego wynikającego z nowej ustawy o ochronie przyrody (z 16 kwietnia 2004r. - Dz.U. nr 92 poz.880 ze zm.) nie nakłada na Wojewodę wymogu przeprowadzenia postępowania dowodowego czy zasięgania opinii biegłych i ekspertyz. Wprawdzie strona podważająca legalność aktu prawa miejscowego ma prawo powoływać wszelkiego rodzaju zarzuty – w tym także celowości wydania zaskarżonego Rozporządzenia, jednakże wyłącznie w aspekcie zgodności tego Rozporządzenia z prawem. Oznacza to, że - jak wskazano wyżej - sąd administracyjny, badając legalność aktów prawa miejscowego, ogranicza się do badania zgodności tych aktów w ramach obowiązującego systemu prawa. Tym bardziej sąd administracyjny, badając legalność zaskarżonego Rozporządzenia nie może zastępować organów administracji publicznej i dokonywać oceny racjonalności wydania określonego aktu normatywnego jeśli tylko oparty jest on na obowiązującej delegacji ustawowej. Ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skargi odnieść się wypada do argumentacji, że przepisy zaskarżonego rozporządzenia - niezależnie od przekroczenia delegacji ustawowej - bezzasadnie ograniczają wykonywanie prawa własności, naruszając przepisy art. 87 w związku z art. 94 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust 3 Konstytucji RP. Zarzuty te uznać należy za chybione, gdyż nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonego rozporządzenia. Nie można bowiem podzielić zarzutów przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego oraz niezgodności tych unormowań z Konstytucją RP, gdyż ustawa o ochronie przyrody z 2004r. jest jednym z tych aktów prawnych, które w zgodnie z art. 31 Konstytucji RP ustanawiają lub pozwalają na ustanawianie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i prawa, gdy jest to konieczne dla ochrony środowiska. Dlatego też wdrożenie w zaskarżonym rozporządzeniu a wyrażonych w ustawie zakazów nie może być uznane jako naruszające Konstytucję RP. Natomiast podstawową kwestią od której uzależnione są dalsze rozważania jest rozstrzygnięcie sporu powstałego na tle art. 16 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 2004r. prawo ochrony przyrody. Na wstępie należy wskazać, iż park krajobrazowy jest formą ochrony przyrody przewidzianą w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r "O ochronie przyrody" (Dz.U. nr 92 poz.880 ze zm.). Zgodnie z art. 16 ust.3 cyt. ustawy wyznaczenie parku krajobrazowego następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa m.in. jego nazwę, położenie, a także cele ochrony oraz zakazy wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Na tle powyższych uwag wskazać jednak należy, iż przedmiotowy P. Park Krajobrazowy ustanowiony został pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r., która utraciła moc na podstawie art. 161 Ustawy z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 nr 92 poz. 880 ze zm.). Jednocześnie z przepisów przejściowych ostatnio cyt. Ustawy (art. 153) wynika, iż formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy, wymieniając je w kolejnych przepisach. Natomiast art. 157 Ustawy stanowi, iż dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 161, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy. Znamienne jest to, iż w art. 157 Ustawy nie wskazano terminu w jakim konieczne jest wydanie nowych aktów wykonawczych. Odwołując się do zasady racjonalnego ustawodawcy należy stwierdzić, iż zabieg ten jest celowy, albowiem zakłada podtrzymanie dotychczasowych rozwiązań i brak konieczności pilnych uregulowań zgodnych z nową Ustawą. Wskazują na to także przepisy przejściowe, w których przewidziano kontynuację wszystkich dotychczasowych form ochrony przyrody. Podstawowy zatem spór w tej kwestii sprowadza się do oceny, czy działanie Wojewody W. – tj wydanie zaskarżonego Rozporządzenia było faktycznie wyznaczeniem nowego Parku Krajobrazowego czy też uregulowaniem w ramach obszaru istniejącego. Analiza treści Ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004r. oraz Rozporządzenia Wojewody prowadzi do wniosku, iż w rzeczywistości Rozporządzenie to nie powołuje nowego parku, a jedynie – co argumentował Wojewoda – dostosowuje go do obowiązujących regulacji wynikających z nowej ustawy o ochronie przyrody. Istotne jest przy tym, iż obszar, którego dotyczy zaskarżone Rozporządzenie pozostaje w tych samych granicach na terenie leżącym we właściwości Wojewody Wielkopolskiego. Za chybiony należy uznać zarzut strony skarżącej, iż wraz z nowym podziałem administracyjnym kraju dokonała się faktycznie zmiana granic parku, albowiem – jak twierdzi strona skarżąca - Wojewoda W. orzekając w kwestii dotyczącej Parku określił na nowo jego granice dokonując w ten sposób zmian. Zaznaczyć wypada, iż Wojewoda W. orzekł w zakresie swojej właściwości terytorialnej, nie zmieniając w tym zakresie granic Parku, który pozostał niezależnie od zmian administracyjnych kraju. Podkreślić należy, iż wykładnia przepisów ogólnych rozdziału 1 Ustawy o ochronie przyrody z 16 kwietnia 2004r. (Dz.U. nr 92 poz.880 ze zm.), w szczególności art. 2-4 tego aktu prawnego pozwala na stwierdzenie, iż ochrona przyrody jest zadaniem ogólnonarodowym i nie zależy od zmian granic województw czy innych jednostek administracyjnych kraju. W konsekwencji należy uznać, iż skoro nie nastąpiła zmiana granic parku to nie zachodziły okoliczności o których mowa w cytowanych wyżej artykułach 16 pkt. 3 Ustawy o Ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004r., które nakładały obowiązek opiniowania Rozporządzenia przez właściwe Rady Gmin. W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu wyrażonego przez skarżących w piśmie z dnia 11 marca 2008r. a dotyczącego pominięcia przez Wojewodę przepisów ustawy z dnia 07 grudnia 2000r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 nr 3 poz.21). Otóż sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2006 r. IV SA/Wa 667/2006 w którym stwierdzono, iż przepis art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 21) należy rozumieć jako przepis szczególny i w stosunku do form ochrony przyrody, o których mowa w tym przepisie - tj. parków krajobrazowych, obszarów chronionego krajobrazu, pomników przyrody - nie ma zastosowania klauzula intertemporalna, zawarta w art. 11 tej ustawy. Uzasadnione jest stanowisko wyrażone w tym wyroku, iż dokonując ustawą z dnia 7 grudnia 2000 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 21) zmiany ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody ustawodawca w treści art. 7 zawarł regulację prawną odnoszącą się m.in. do parków krajobrazowych utworzonych na podstawie dotychczasowych przepisów. Zgodnie z tą regulacją obszary te stały się takimi parkami w rozumieniu tej ustawy. Wykładnia celowościowa znajdująca w tym przypadku zastosowanie prowadzi do wniosku, iż art. 11 tej ustawy dotyczy aktów wykonawczych z których z uwagi na jednoznaczne brzmienie art. 7 wyłączone są akty ustanawiające wymienione w tym przepisie formy ochrony. Stanowisko to znajduje także co do zasady potwierdzenie w innym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2004 r. IV SA 1731/2003, w którym w odniesieniu wprawdzie do parków narodowych stwierdzono, iż trudno przyjąć, że racjonalny prawodawca w art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 21) wyraża wolę utraty mocy obowiązującej wszystkich rozporządzeń Rady Ministrów powołujących do życia dotychczas funkcjonujące parki narodowe, skoro w art. 3 potwierdził, że są one parkami narodowymi w brzmieniu wprowadzonym tą ustawą, nadto, iż akty normatywne tworzące parki niezmienione po 6 miesiącach od wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody są obowiązującymi aktami prawnymi. Reasumując powyższe rozważania w konsekwencji za nieuzasadniony należało uznać zarzut zarówno skarżących jak i wszystkich uczestników w zakresie nieprawidłowości w procedurze wydawania zaskarżonego rozporządzenia z dnia 31 lipca 2006r. Za bezzasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 18 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie bowiem z art. 154 (przepisów przejściowych) ustawy Prawo o ochronie przyrody z 2004r. dla parków krajobrazowych utworzonych przed dniem wejścia w życie ustawy obowiązek sporządzenia planu nałożony został w terminie 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy (tj. do dnia 01 maja 2009r.). Tym samym w dniu wydania zaskarżonego Rozporządzenia nie istniała konieczność poprzedzenia go wykonaniem planu ochrony. Nietrafne są również pozostałe zarzuty wyrażone w skardze: arbitralności przy wprowadzaniu wskazanych w rozporządzeniu zakazów, a także nieprawidłowej wykładni przepisów art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, iż przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko są przedsięwzięciami mającymi na nie negatywny wpływ. Zarzuty te – jak wskazano już we wstępie uzasadnienia – nie wpływają na ocenę legalności wydanego aktu normatywnego a są de facto polemiką co do zasadności wprowadzonych zakazów. Ocena ta wykracza poza uprawnienia nadane sądom administracyjnym w zakresie oceny zaskarżonego aktu (pod kątem jego legalności). Niewątpliwie natomiast wprowadzone zakazy zawarte są w katalogu zakazów opisanych w art. 17 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody z 16 kwietnia 2004r. Z powyższych względów nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 3 dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 nr 85/337/EWG. Niezależnie od tego należy zauważyć, iż powoływana przez skarżących dyrektywa dotyczy oceny skutków wywieranych w wyniku prowadzonej działalności na środowisko naturalne przez poszczególnych przedsiębiorców i ma na celu zbliżenie ustawodawstwa krajowego z uwagi na konieczność zniesienia niekorzystnych warunków konkurencji wynikających z różnic w prawodawstwie krajów Unii (preambuła). Znajduje zastosowanie w sytuacji ubiegania się o prawo do prowadzenia określonej działalności gospodarczej oddziałującej na środowisko. W żadnym przypadku zatem nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem nie wyklucza indywidualnej oceny działalności skarżących w przypadku ubiegania się przez nich o prawo do wydobycia kruszywa. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono. /-/ Sz. Widłak /-/ M. Lorych-Olszanowska /-/ B. Sokołowska D.W.d