III SA/Po 650/15

Dnia 17 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr) Sędziowie WSA Szymon Widłak WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka - Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi Z. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w .... na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia... w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia ..., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1414 z późn. zm.; dalej: "u.t.d."), nałożył na "Z. sp. z o.o." z siedzibą w ... karę pieniężną w wysokości ... zł. W uzasadnieniu organ administracyjny wskazał, że w dniach 10 czerwca 2014 r. do 1 sierpnia 2014 r. przeprowadzono w siedzibie strony kontrolę w zakresie spełniania przez spółkę obowiązków wynikających z przepisów o transporcie drogowym oraz przepisów o ruchu drogowym. W toku kontroli zweryfikowano czas pracy 31 kierowców wykonujących w okresie od dnia 1 grudnia 2013 r. do 28 lutego 2014 r. przewozy na rzecz spółki. Badaniu podlegały wykresówki, dane cyfrowe z kart kierowców oraz zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdów wspomnianych kierowców. Organ stwierdził naruszenia prawa polegające na: przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy; skróceniu dziennego czasu odpoczynku oraz naruszeniu obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy. W rezultacie tych uchybień organ wszczął postępowanie administracyjne i orzekł względem strony karę pieniężną w wysokości ustalonej na podstawie załącznika nr 3 do ut.d., lp. 5.3.1 i 5.3.2; lp. 5.2.1 i 5.2.2; lp. 6.3.11. W odwołaniu od powyższej decyzji spółka wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Strona wywiodła, przytaczając treść art. 92b u.t.d., że w celu wywiązania się z obowiązków terminowego sczytywania danych cyfrowych w prowadzonym przez nią przedsiębiorstwie zatrudniono i przeszkolono nowego pracownika. Spółka zakupiła także stosowane oprogramowanie. Pracownik nie zgłaszał żadnych problemów z wczytywaniem danych, a po ujawnieniu naruszeń nie potrafił wyjaśnić zaistniałej sytuacji. Z tego powodu strona rozwiązała z nim umowę o pracę. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia ..., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1–6, art. 92b, art. 92c u.t.d., lp. 5.2, lp. 5.3, lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d., rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 561/2006 z dni 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz. UE L 102 z 11.04.2006), art. 23a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz.U. Nr 180, poz. 1494 ze zm.), art. 14 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r. ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że stan faktyczny sprawy został ustalony w niniejszej sprawie prawidłowo, stąd bezspornie przedsiębiorca naruszył reguły, o których mowa w art. 92a ust. 1, 3 i 6 u.t.d. i załączniku nr. lp. 5.3.1 i 5.3.2; lp. 5.2.1 i 5.2.2; lp. 6.3.11 do tej ustawy. Równocześnie organ drugiej instancji nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92b u.t.d., podkreślając, że strona nie wykazała, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowym odbywała się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy. Poza tym przedsiębiorca nie zakwestionował naruszeń z zakresu czasu pracy kierowcy. Odnośnie do sczytania danych z kart kierowców organ odwoławczy wskazał, że są to jedynie niektóre obowiązki strony jako podmiotu wykonującego przewozy drogowe. Uchybienie im skutkuje stwierdzeniem naruszenia, o jakim mowa w lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. Strona powinna prowadzić stałą i nieprzerwaną kontrolę nad odpowiednim wykonywaniem zadań powierzonych pracownikowi odpowiedzialnemu za sczytywanie danych. Przedsiębiorca jest nie tylko zobowiązany przez ustawodawcę do sczytywania danych, ale również do ich odpowiedniego przechowywania, a także analizy i np. porównania danych pobranych z karty kierowcy i z tachografu cyfrowego, co powinno pozwolić na ujawnienie naruszeń takich, jak jazda bez karty kierowcy i ewentualnie na podjęcie odpowiednich kroków dyscyplinarnych wobec pracowników. Mając powyższe na uwadze organ drugiej instancji stwierdził również, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw zastosowania art. 92c u.t.d., ze względu na fakt, że do wskazanych wyżej naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia wobec okoliczności dysponowania przez stronę wszelką dokumentacją czasu pracy kierowców. W skardze "Z. sp. z o.o." zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: - przepisów postępowania, w szczególności: art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie przez organy administracji publicznej stanu faktycznego sprawy niezgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie; - przepisów ustawy o transporcie drogowym, w szczególności art. 92b i art. 92c, poprzez ustalenie błędnej odpowiedzialności za naruszenia, na które przewoźnik nie miał wpływu. W uzasadnieniu skargi spółka, podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego, wskazała, że nie miała obowiązku wykazywania się inicjatywą dowodową w trakcie postępowania. Nieprzeprowadzenie przez organy dowodów doprowadziło do ustalenia niepełnego stanu faktycznego, co skutkowało naruszeniem prawa materialnego. Nie można zarzucić stronie naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców, skoro pracownicy dokonujący naruszeń byli przeszkoleni w tym zakresie i mają dokumenty wydane przez wojewodę w postaci kursów, potwierdzających zdobyte kwalifikacje zawodowe. Niezależnie od tego spółka podkreśliła, że ponosząc koszty odpowiedniego przeszkolenia pracownika zajmującego się sczytywaniem terminowym danych z kart kierowców oraz tachografów, nie mogła przewidzieć, że pracownik nie będzie wykonywał obowiązków służbowych zgodnie z podpisaną umową, jak również regulaminem pracy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał zarzuty skargi za bezzasadne i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Główny Inspektor Transportu Drogowego z dnia ... orzekająca o nałożeniu stronie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Na wstępie należy wskazać, że stan faktyczny sprawy jest w niniejszym przypadku bezsporny. W rezultacie przeprowadzonej w przedsiębiorstwie skarżącej kontroli organ pierwszej instancji stwierdził naruszenia prawa polegające na: przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy; skróceniu dziennego czasu odpoczynku oraz naruszeniu obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy. Strona skarżąca pomimo sformułowania w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów regulujących czynności dowodowe organu (art. 7 i art. 77 k.p.a.), nie przedstawiła żadnych argumentów mających kwestionować ich prawidłowość. Jej stanowisko skupia się wyłącznie na nieprawidłowym – jej zdaniem – zastosowaniu do ustalonych w sprawie faktów przepisów art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 6 w zw. z lp. 5.3.1 i 5.3.2; lp. 5.2.1 i 5.2.2; lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do tej ustawy oraz na niezastosowaniem w badanej sprawie przepisów art. 92b i 92c u.t.d. Zdaniem Sądu, zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Organ administracyjny, w rezultacie prawidłowego ustalenia i trafnej oceny stanu faktycznego analizowanej sprawy, zastosował do niego odpowiednie przepisy prawa, tj. art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 6 w zw. z lp. 5.3.1 i 5.3.2; lp. 5.2.1 i 5.2.2; lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do tej ustawy. Równocześnie Główny Inspektor Transportu Drogowego zasadnie uznał, że nie zachodziły podstawy do zastosowania przepisów art. 92b ani 92c u.t.d. Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł za każde naruszenie. Natomiast art. 4 pkt. 22 u.t.d. precyzuje, że przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumieć należy obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy oraz przepisów ustaw, rozporządzeń Rady (EWG), rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) wymienionych enumeratywnie w tym przepisie, a także obowiązki lub warunki wynikające z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych w zakresie przewozu drogowego. Przepis art. 92b ust. 1 ustawy stanowi, że nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85; b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym; c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087); 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. W myśl art. 92b ust. 2 u.t.d., za naruszenie przepisów, o których mowa w ust. 1, karze grzywny, na zasadach określonych w art. 92, podlega kierowca lub inna osoba odpowiedzialna za powstanie tych naruszeń. Stosownie zaś do treści art. 92c ust. 1 nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Należy zwrócić uwagę, że art. 92b oraz art. 92c u.t.d. nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, w celu przeciwdziałania naruszeniom wymogów ustawy. Wyrazem tego obowiązku jest m.in. art. 10 ust. 2 i ust. 3 zdanie 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r., który nakłada na przedsiębiorstwo transportowe obowiązek organizowania pracy kierowcom w taki sposób, aby kierowcy mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia nr 561/2006 (art. 10 ust. 2 rozporządzenia). W myśl art. 10 ust. 3 rozporządzenia przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim. W związku z powyższym brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy oraz innych pracowników zatrudnionych w przedsiębiorstwie przewoźnika nie zwalnia go z odpowiedzialności wynikającej z art. 92a u.t.d. W orzecznictwie wskazano, że przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, że przedsiębiorca mógłby się na tego rodzaju okoliczności powoływać właściwie w każdej sytuacji naruszenia przez kierowcę przepisów prawa, co w konsekwencji oznaczałoby w istocie zwolnienie przedsiębiorcy w każdej sytuacji z podstawowego obowiązku jaki został określony w art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Dlatego treść przepisów art. 92b ust. 1 i art. 92 c ust. 1 u.t.d. nie może być interpretowana w sposób, który dopuszczałby zwolnienie przedsiębiorcy z obowiązku określonego m.in. w art. 10 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia (zob. m.in. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 989/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawodawca wyraźnie wskazał cel podejmowanych przez przedsiębiorcę działań, tj. zorganizowanie pracy kierowców oraz innych pracowników w taki sposób, aby kierowcy ci oraz pracownicy mogli przestrzegać przepisów prawa. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest zatem nadzór nad odpowiednimi zachowaniami ludzkimi. W zdecydowanej większości przypadków kierowca bądź inny pracownik samodzielnie realizuje swoje obowiązki. Jednak okoliczności tej nie można kwalifikować w kategoriach "braku wpływu" czy okoliczności których "nie można przewidzieć", gdyż przedsiębiorca ma obowiązek organizowania pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń prawa. Wyłączenie odpowiedzialności w przypadku, który należy uznać za typowy, godziłoby w specyfikę obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem czasu pracy, z którego to obowiązku przedsiębiorca powinien się wywiązać. Brak stosowania przez przedsiębiorcę w tym zakresie właściwych rozwiązań obciąża go jako pracodawcę. Na zakres obowiązków przewoźnika zwrócił uwagę również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt SK 75/06 (30/2/A/2008). Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że regulacje zawarte w ustawie o transporcie drogowym (art. 5) zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i przyjęcie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem na podstawie stosunku pracy, czy nawet na zasadzie samozatrudnienia. Podkreślić trzeba też, że w przepisach art. 92b oraz 92c u.t.d. chodzi wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane i nadzwyczajne. W dyspozycji art. 92b ust. 1 oraz 92c ust. 1 u.t.d. nie mieszczą się sytuacje, które są skutkiem zachowania kierowcy, ale które wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych po stronie pracodawcy, w zakresie umożliwienia pracownikom przestrzegania przepisów oraz dyscyplinowania ich do przestrzegania tych przepisów. Także kwestie właściwego doboru pracowników (ryzyko osobowe) nie mieszczą się w zakresie regulacji 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 u.t.d. Na przedsiębiorcy ciążą obowiązki właściwego doboru osób współpracujących z nim, zachowania należytej staranności, właściwego systemu motywacyjnego, szkoleniowego, czy innego rodzaju środków dyscyplinujących, tak aby nie dochodziło do naruszeń przepisów ustawy. Nadmienić przy tym należy, że przepisy u.t.d. przewidują odpowiedzialność administracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z tytułu naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Istota tego rodzaju odpowiedzialności administracyjnej sprowadza się do tego, że podlega jej podmiot charakteryzujący się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności, po wyczerpaniu określonych w tej normie znamion działania lub zaniechania, lub też znamiona tego zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot – o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). Zaistnienie powyższych przesłanek jest co do zasady wystarczające, aby podmiot administrowany obciążony został z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego sankcją administracyjną. Zbędne staje się w takim przypadku badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład winy podmiotu administrowanego, nie mają one bowiem wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej. Wymienione przepisy wyraźnie statuują odpowiedzialność obiektywną. Podmiot wykonujący przewóz drogowy jest zobowiązany do działań organizacyjnych gwarantujących bezpieczeństwo innych użytkowników dróg, w tym w zakresie doboru kierowców i ułożenia planu ich pracy. Do uwolnienia się od odpowiedzialności nie wystarczy wykazanie braku winy, lecz wymagane jest udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Nie wystarcza wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała środków dodatkowych. W konsekwencji powyższej odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewozy drogowe, jako bezzasadny jawi się argument strony skarżącej, która wskazuje na nieistnienie po jej stronie obowiązku przedstawienia dowodów, które pozwalałyby na zwolnienie jej z odpowiedzialności za naruszenia przepisów u.t.d. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy trafnie oceniły, że nie występowały okoliczności zwalniające przedsiębiorcę od odpowiedzialności. Podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące: - przeszkolenia pracowników popełniających naruszenia w zakresie ich obowiązków oraz posiadania przez nich dokumentów wydanych przez wojewodę w postaci zaświadczeń o odbyciu kursów, potwierdzających zdobyte kwalifikacje zawodowe, - poniesienia kosztów zakupu odpowiedniego systemu oraz przeszkolenia pracownika zajmującego się sczytywaniem terminowym danych z kart kierowców oraz tachografów, W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie są wystarczające do tego, by zwolnić skarżącą od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia na zasadzie art. 92b ust. 1 lub art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Za takim stanowiskiem, w ocenie Sądu, przemawia charakter stwierdzonych naruszeń i ich powtarzalność przy jednoczesnym braku reakcji przedsiębiorcy. Oznacza to, że tolerował on te naruszenia i nie podejmował skutecznych działań zapobiegawczych. Sam zresztą stwierdzone naruszenia popełniał. Organ odwoławczy trafnie zwrócił uwagę, że strona powinna prowadzić stałą i nieprzerwaną kontrolę nad odpowiednim wykonywaniem zadań powierzonych pracownikowi odpowiedzialnemu za sczytywanie danych z kart kierowców i tachografu cyfrowego. Przedsiębiorca jest nie tylko zobowiązany przez ustawodawcę do sczytywania danych, ale również do ich odpowiedniego przechowywania, a także analizy i porównywania danych pobranych z karty kierowcy i z tachografu cyfrowego, co powinno pozwolić mu na ujawnienie naruszeń takich jak jazda bez karty kierowcy i ewentualnie na podjęcie odpowiednich kroków dyscyplinarnych wobec pracowników. Mając powyższe na uwadze organ drugiej instancji zasadnie stwierdził, że w badanej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 92b oraz art. 92c u.t.d., ze względu na fakt, że do wskazanych wyżej naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia wobec okoliczności dysponowania przez stronę wszelką dokumentacją czasu pracy kierowców. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).