III SA/Po 653/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek (spr.) . WSA Beata Sokołowska Protokolant : sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008 r. przy udziale sprawy ze skargi M.A., A.R., P.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej oddania nieruchomości w wieczyste użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/B. Sokołowska /-/B. Koś /-/T. M. Geremek M.A., P.H., A.R. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta z dnia [...]. nr [...] w części dotyczącej oddania w użytkowanie wieczyste określonych nieruchomości Spółdzielni Mieszkaniowej. We wniosku zarzucili rażącą obrazę przepisów art. 7, 20, 41 i 80, 88a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30 poz. 127 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w oparciu o przepisy art. 156 § 1 i art. 157 § 2 i § 3 Kpa decyzją z dnia 27 czerwca 2005r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Zdaniem SKO nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Zarządu Miasta, gdyż z wnioskiem takim może zgodnie z art. 157 § 2Kpa wystąpić jedynie strona. Sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji oddającej grunt w użytkowanie wieczyste, a tym samym byli właściciele nie są stroną i nie mogą skutecznie występować z powyższym wnioskiem. SKO uzasadnia, że tylko przepis prawa materialnego może stanowić podstawę interesu prawnego, a legitymacji tej nie stanowi interes faktyczny, który w ocenie organu występuje w przedmiotowej sprawie. Ponadto przepisy prawa nie sprzeciwiają się oddaniu gruntu, którego właścicielem jest Skarb Państwa lub gmina w użytkowanie wieczyste, choć byli właściciele wystąpili o zwrot nieruchomości. Wnioskodawcy pismem z dnia [...]. wnieśli o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucając naruszenie przepisów art. 28, 7, 8, 11, 77 § 1, 107 § 3 Kpa. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik wnioskodawców zarzucił powyższej decyzji obrazę art. 28 Kpa wobec odmówienia statusu stron wnioskodawcom bez jakiegokolwiek odniesienia się do faktu, że istnienie decyzji z dnia [...] r. przynajmniej co do części nieruchomości wymienionych w tej decyzji, stanowi przeszkodę uniemożliwiającą wydanie na rzecz wnioskodawców pozytywnej decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ze względu na treść art. 229 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami a zatem wnioskodawcy mają interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa w eliminacji tej decyzji z porządku prawnego. W konsekwencji pełnomocnik wnioskodawców wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji i rozważenie potrzeby zawiadomienia Prokuratury Okręgowej stosownie do treści art.183 § 2 Kpa w celu uzyskania stanowiska tego organu, co do istnienia przesłanek do wszczęcia z urzędu lub na wniosek postępowania nadzorczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO podniosło argumenty podobne jak w toku dotychczasowego postępowania. a zwłaszcza, że rozpatrując ponownie wniosek nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji z urzędu, bowiem nie stwierdza ze zachodzą niezbędne do tego przesłanki określone w art.156 § 1 Kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Poznaniu, pełnomocnik wnioskodawców zarzucił zaskarżonej decyzji SKO naruszenie art. 15 Kpa, art. 24 § 1 pkt 5 Kpa w zw. z art. 127 § 1, § 2, § 3 Kpa wobec obecności w składzie rozpoznającym wniosek o ponownie rozpoznanie sprawy i to w roli sprawozdawcy J.G. tj. tej samej osoby, która w tej roli występowała również przy wydaniu będącej przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ww. decyzji z dnia [...] r. w sytuacji, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania i związana z nią dewolutywność odwołania zmodyfikowana, ale tylko co do przekazania sprawy organowi wyższego stopnia, w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wymaga, by przy rozpoznaniu sprawy, nie brała udziału osoba, która uczestniczyła w wydaniu decyzji będącej przedmiotem odwołania, a więc i odpowiednika odwołania, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia [...]. (sygn. III SA/Po [...]) uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd wskazał m. in., że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być potraktowany podobnie jak odwołanie, czyli z zachowaniem reguł wynikających z przepisów dotyczących rozpatrywania odwołań. Wprawdzie odwołanie jest zwyczajnym środkiem zaskarżenia, do których nie należy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże i odwołanie i wniosek wywołują podobne skutki procesowe w zakresie kształtowania decyzji ostatecznej. Z tych względów należy uznać, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy winien być stosowany art. 24 § 1 pkt 5 Kpa i zasada z niego wynikająca, tj. że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu w sprawie m.in., w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym w wydaniu decyzji w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy powinien być wyłączony pracownik organu administracji, który brał udział w wydaniu decyzji, w związku, z którą złożono tego rodzaju wniosek. (por. wyrok NSA z dnia 11.09.2001r. w sprawie V SA 253/01), a uznanie takiej zasady niewątpliwie w większym stopniu sprzyja zachowaniu bezstronności w załatwieniu wniosku strony, a także odpowiada zasadzie dwuinstancyjności postępowania (art.15 kpa). Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...]. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO ponownie podniosło argumenty podobne jak w toku dotychczasowego postępowania. a dodatkowo wskazał, że rozpatrując ponownie wniosek nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji z urzędu, bowiem nie stwierdza ze zachodzą niezbędne do tego przesłanki określone w art.156 § 1 Kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pełnomocnik wnioskodawców zarzucił przedmiotowej decyzji naruszenie art. 8, 11, 107 § 3, 28, 157 § 3 Kpa, a nadto podniósł okoliczności i argumenty podobne jak w toku dotychczasowego postępowania wnosząc o stwierdzenie nieważności ewentualnie o uchylenie decyzji SKO z dnia [...] r. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podnosi, że organ administracji niewłaściwie stosuje reguły prawne zawarte w art. 8, 11, 15 Kpa, gdyż nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla załatwienia sprawy. Ponadto zdaniem skarżących nie ulega najmniejszej wątpliwości, że skarżący mają interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa odczytywanym w połączeniu z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, a także przy uwzględnieniu faktu prowadzenia określonego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Tak więc istnienie decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej stanowi przeszkodę prawną nie tylko w wydaniu decyzji merytorycznej, ale również w prowadzeniu samego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi powołując się na swoje wcześniejsze stanowisko. Na rozprawie w dniu [...]. pełnomocnik skarżących poparł skargę oraz złożył załącznik do protokołu zawierający dodatkowe uzasadnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, iż skarga okazała się uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi wynika zaś, że zaskarżona decyzja ulega uchyleniu wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, stwierdzi wady będące przyczynami wznowienia postępowania bądź też stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z art. 145 §1 pkt 2 sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Rozstrzygnięcia administracji publicznej podejmowane w formie decyzji administracyjnej zgodnie z przepisem art. 107 Kpa obwarowane są prawno – procesowym obowiązkiem uzasadnienia orzeczenia kończącego sprawę. Zgodnie z obowiązującym prawem, uzasadnienie jest koniecznym elementem decyzji a jego prawidłowa konstrukcja warunkuje legalność podjętego rozstrzygnięcia. Strony postępowania mają bowiem prawo poznać motywy rozstrzygnięcia, które winny przekonać ją co do trafności orzeczenia. Zawiłość argumentacji, wewnętrzna sprzeczność, bądź jak w przedmiotowej sprawie w zasadzie brak argumentacji uniemożliwia poznanie tych motywów i przekonanie strony, a tym samym przesądza o istotnych wadach decyzji. Konstrukcja uzasadnienia i jego treść w sposób bezpośredni wpływa na ocenę prawidłowości decyzji administracyjnej w zakresie oceny realizacji przez organ obowiązków procesowych wyrażonych w zasadach ogólnych postępowania administracyjnego, przede wszystkim w art. 11 Kpa – obowiązku wyjaśniania przesłanek zasadności rozstrzygnięcia oraz w art. 8 Kpa – zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i podnoszenia ich świadomości i kultury prawnej, co słusznie zauważył pełnomocnik skarżących. Zgodnie z przepisem art. 107 § 1 i § 3 Kpa decyzja winna zawierać uzasadnienie faktyczne a także wyjaśnienie podstaw prawnych z przytoczeniem przepisów prawa. Chodzi więc o proste i przejrzyste odtworzenie procesu decyzyjnego prowadzącego do ostatecznego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w sposób jednoznaczny wskazywać jakie są ustalenia organu prowadzącego postępowanie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z [...] nie są zgodne z ustawowym wzorcem i nie realizują modelu uzasadnienia nakazanego przez ustawodawcę. Organ administracji zamiast w swoich decyzjach wskazywać argumenty, przekonywać stronę o słuszności rozstrzygnięcia, ogranicza się do przytaczania przepisów prawa i arbitralnego stwierdzenia, niedostatecznie uzasadnionego, iż wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony. Z uzasadnienia nie wynika, czy organ wziął pod uwagę przy wydawaniu decyzji argumenty podnoszone przez skarżących. Pojawia się natomiast twierdzenie, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Zarządu Miasta, gdyż z wnioskiem takim może zgodnie z art. 157 § 2 Kpa wystąpić jedynie strona. Sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji oddającej grunt w użytkowanie wieczyste, a tym samym – podnosi SKO – byli właściciele nie są stroną i nie mogą skutecznie występować z powyższym wnioskiem, w żaden sposób nie nawiązując do stanowiska przedstawionego przez skarżących. Tak więc uzasadnienie przedmiotowej decyzji odbiega w sposób rażący od zasad ogólnych postępowania administracyjnego, przede wszystkim zasady – obowiązku wyjaśniania przesłanek zasadności rozstrzygnięcia oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i podnoszenia ich świadomości i kultury prawnej, co w efekcie przesądza o istotnej wadliwości zaskarżonej decyzji. Sąd stoi na stanowisku, iż uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji administracyjnej stanowi jej element niezbędny, istotny z punktu widzenia zakresu zastosowania wielu norm prawnych a co za tym idzie posiada ogromne znaczenie dla oceny praworządności działania administracji publicznej. Wobec wskazanych powyżej istotnych uchybień, kontrola prawidłowości zastosowania przepisów prawa stała się niemożliwa. Sąd administracyjny nie jest od tego by wyręczać organy administracji własną oceną materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym i na jego podstawie w oparciu o jego ocenę orzekać w sprawie. Na marginesie należy dodać, iż do 1994r. w orzecznictwie i doktrynie panował pogląd, że stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności będą strony, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją, a upraszczając te osoby, którym ową decyzję doręczono. Pogląd ten nie utrzymał się i od 1994r. – w ocenie niniejszego składu słusznie – uznano, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 i 64 Kpa, a stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (zob. wyrok NSA z 10 listopada 2004r., sygn. OSK 802/04). Myli się organ uznając, że skarżący mają tutaj tylko interes faktyczny, gdyż zdaniem Sądu rację ma pełnomocnik skarżących, że skarżący mają interes prawny w dochodzeniu stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta z dnia [...], bowiem otwiera to im możliwość w oparciu o przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Innymi słowy wzruszenie wydanej przed 1 stycznia 1998r. decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej stanowi interes prawny skarżących, gdyż istnienie tej decyzji stanowi przeszkodę prawną w prowadzeniu postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Należy tutaj zaznaczyć, że samo wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta, nie przesądza o sposobie zakończenia tego postępowania i w razie stwierdzenia przez organ braku przesłanek do wzruszenia decyzji ostatecznej, wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w punkcie 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1270). Na podstawie art. 200 i art. 152 ww. ustawy orzeczono o kosztach sądowych i wykonalności zaskarżonej decyzji. /-/ B. Sokołowska /-/ B. Koś /-/ T.M.Geremek T.M.d