III SA/Po 660/15

Dnia 03 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych - Olszanowska (spr.) Sędziowie WSA Szymon Widłak WSA Marek Sachajko Protokolant: st.sekr.sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 marca 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi B. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. z dnia [...] marca 2015r. nr [...] Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek, złożonego od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym W piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. B. B. (dalej: "strona", "wnioskodawca") wskazał na potrzebę umorzenia pozostałej do spłaty kwoty zadłużenia powstałego z tytułu nieopłaconych składek za ubezpieczenie zdrowotne. We wniosku podkreślił, że już kilkakrotnie zwracał się do organu rentowego z wnioskiem o umorzenie, jednakże dotychczas organ ten nie przyjmował do wiadomości faktu, że ciężar wydatków ponoszonych na ratowanie życia małżonki i koszty utrzymania były tak wielkie, że wnioskodawca zadłużał się u rodziny, po prostu by przeżyć. Po śmierci żony wnioskodawca został sam z długami, które - jak zaznaczył - narosły poprzez odsetki i koszty egzekucyjne z okoliczności leżących po stronie ZUS. Na wezwanie organu rentowego z dnia [...] lutego 2015 r. wnioskodawca przesłał wniosek oznaczony datą [...] lutego 2015 r., w którym wniósł o umorzenie należności z tytułu odsetek i kosztów upomnień. W uzasadnieniu tego wniosku wskazał, że podane należności zostały naliczone niesłusznie. ZUS dysponował emeryturą wnioskodawcy, z której przecież mógł potrącać taką, czy inną kwotę, a na którą strona zgodziłaby się bez komornika. Wnioskodawca wskazał ponadto na swój ciężki stan zdrowia i sytuację osobistą, a także podał, że z uwagi na brak majątku nie ma możliwości zebrać dokumentów do wniosku. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne – za okres od października 2007 do stycznia 2010 r. w łącznej kwocie [...] zł – w tym z tytułu: składek – [...] zł, odsetek naliczonych na dzień [...] lutego 2015 r. – [...] zł, kosztów upomnienia – [...] zł. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, w powołaniu na akta wnioskodawcy, organ rentowy podał, że strona w okresie od [...] 1996 r. do [...] 2010 r. prowadziła działalność gospodarczą. Z tego tytułu miała obowiązek opłacania należnych składek na ubezpieczenie zdrowotne, a niewywiązanie się z tego obowiązku doprowadziło do powstania powyższego zadłużenia. Od [...] 1994 r. wnioskodawca pobiera świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł brutto. Ponadto otrzymuje dodatek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł. Z uwagi na potrącenia komornicze w wysokości [...] zł miesięcznie, do wypłaty pozostaje kwota [...] zł. Wnioskodawca nie wskazał żadnych wydatków. W aktach sprawy znajduje się orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności – wydane na stałe. Wnioskodawca nie jest nadto właścicielem nieruchomości, aczkolwiek wierzytelności ZUS zostały zabezpieczone hipoteką na nieruchomości należącej obecnie do J. i K. B. Mając na względzie powyższy stan faktyczny organ rentowy uznał, że z uwagi na możliwość odzyskania spoczywających na wnioskodawcy należności brak jest podstaw do ich umorzenia. W sprawie nie zaistniały, w ocenie organu, przesłanki wynikające z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, czy rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. ZUS wskazał na możliwość rozłożenia zadłużenia na raty. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca po raz wtóry wskazał na niezrozumienie dla prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Powołał się nadto na swoją trudną sytuację majątkową i zdrowotną, podając, że wymaga opieki córki, na co miesięcznie przeznacza kwotę [...] zł. Z pozostałej kwoty pokrywa należności z tytułu m.in. energii elektrycznej, wody, wywozu nieczystości i gazu. Odwołujący podkreślił chęć umorzenia chociażby odsetek, podnosząc, że nie miał świadomości o zobowiązaniach wobec ZUS i nie jest dla niego zrozumiałe dlaczego został o nich poinformowany po latach, gdy już znacznie narosły, a nie np. po roku. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P., utrzymując w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2015 r., podniósł, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wobec odwołującego jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, posiada on składniki majątkowe, z których można prowadzić skuteczną egzekucję (świadczenie emerytalne), co – zdaniem organu rentowego – nie zagraża zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych. Nadto wierzytelności ZUS są zabezpieczone hipoteką. W ocenie organu rentowego brak jest podstaw, aby sytuację materialną oraz zdrowotną wnioskodawcy zakwalifikować jako stan przywołany w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. B. powtórzył argumentację prezentowaną przed organem rentowym, podkreślając brak winy w powstaniu zobowiązań, niezrozumienie dla oddania sprawy do komornika, a także zwracając uwagę na swoją ciężką sytuację osobistą i majątkową. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P., w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja z dnia [...] maja 2015 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P., jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja tego organu z dnia [...] marca 2015 r., podjęte zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). W pierwszej kolejności wskazać należy, że materialnoprawną podstawę wydanego w kontrolowanej sprawie rozstrzygnięcia stanowią przepisu ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 121, dalej: "u.s.u.s."). Ustawa ta przewiduje bowiem możliwość umorzenia należności z tytułu składek, o czym wprost stanowi jej art. 28 ust. 1. Zgodnie z tą regulacją należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Wskazać przy tym należy, że użyty w tym przepisie zwrot "należności z tytułu składek" nie ogranicza się do pojęcia samych tylko składek, lecz swym zakresem obejmuje także odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę, co wynika z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. Mając zatem na względzie treść art. 28 ust. 1 u.s.u.s., który stanowi o możliwości umorzenia należności z tytułu składek w całości, jak i w części, oraz art. 24 ust. 2 u.s.u.s., który wskazuje, że przez należności z tytułu składek rozumieć należy nie tylko składki ale i odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę, uznać trzeba, że postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może mieć różny zakres przedmiotowy, a w konsekwencji może ono dotyczyć bądź całości, bądź określonej części należności - np. wyłącznie odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, czy kosztów upomnienia. W realiach kontrolowanej sprawy inicjatorem postępowania był skarżący, zatem to od jego woli – wyrażonej we wniosku o umorzenie należności – zależało jaki zakres spoczywających na nim należności chce on objąć inicjowanym postępowaniem. Choć wyrażone w powyższym względzie żądanie skarżącego pozostawało niejednoznaczne (z pisma z dnia [...] stycznia 2015 r. wnioskować można, że zamiarem wnioskodawcy jest umorzenie całości należności, z kolei z wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. wynika, że skarżący chciał umorzenia jedynie odsetek za zwłokę i kosztów upomnienia), organ rentowy nie podjął żadnych czynności, aby kwestię tę wyjaśnić, zwłaszcza nie wezwał skarżącego o jednoznaczne wskazanie czy chce on umorzenia całości należności z tytułu składek, czy wyłącznie odsetek za zwłokę i kosztów upomnienia. Organ rentowy, pomimo wykazanych powyżej wątpliwości, wydał decyzję, której rozstrzygnięciem objął całość należności spoczywających na skarżącym, dopuszczając się tym samym istotnego naruszenia art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a."). Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że organ rentowy nie wyjaśnił w sposób dostateczny, czy w sytuacji skarżącego ziściła się któraś z przesłanek dających podstawę do umorzenia spoczywających na nim należności, w tym zwłaszcza, czy sytuacja ta uzasadnia przyjęcie, że skarżący nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągałoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, która to przesłanka przewidziana została w wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365, dalej: "rozporządzenie"). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia - Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z treści przytoczonego § 3 ust. 1 wynika, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tym przepisie przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog przesłanek pozwalających na umorzenie składek został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu składek jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Przeprowadzona w ten sposób analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Jednocześnie analizowany przepis wyraźnie wymaga, aby ocena zasadności umorzenia należności z tytułu składek została dokonana po zbadaniu stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej strony. Taka ocena została w rozpoznawanej sprawie dokonana w sposób niewłaściwy. Należy w pierwszej kolejności podnieść, że organ rentowy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie wskazał dlaczego w jego ocenie nie ziściła się żadna z okoliczności wymienionych w § 3 ust. 1 pkt. 1-3 rozporządzenia i dlaczego uważa, że stan majątkowy i sytuacja rodzinna skarżącego pozwala przyjąć, że jest on w stanie spłacić spoczywające na nim należności bez spowodowania zbyt ciężkich skutków dla niego i jego rodziny. Ustalone na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego okoliczności faktyczne organ ten odniósł bowiem wprost wyłącznie do przesłanki całkowitej nieściągalności - uznając, że w sprawie przesłanka ta nie zachodzi - pomijając natomiast dokonanie oceny tych okoliczności także wobec poszczególnych przesłanek wymienionych w § 3 ust. 1 pkt. 1-3 rozporządzenia, a w przypadku gdyby ocena ta okazała się negatywna, także wobec ogólnej przesłanki spowodowania przez opłacenie należności zbyt ciężkich skutków dla skarżącego i jego rodziny, o której stanowi § 3 ust. 1 rozporządzenia. Nie jest natomiast rolą tut. Sądu, na obecnym etapie postępowania, doszukiwanie się za organ rentowy - które z ustalonych do tej pory okoliczności faktycznych pozwalają przyjąć, jak uczynił to organ, brak podstaw do zakwalifikowania sytuacji materialnej oraz zdrowotnej wnioskodawcy jako stanu, o którym mowa w rozporządzeniu. To bowiem na organie spoczywa obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w tym dokonanie przyporządkowania ustalonego stanu faktycznego do stanu prawnego sprawy (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.), jako że wyłącznie tak wydana decyzja realizuje zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. Nie czyniąc tego organ dopuścił się natomiast istotnego naruszenia tych przepisów postępowania. Ponadto, co wymaga odrębnego wskazania, organ rentowy nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu majątkowego skarżącego, czym dopuścił się istotnego naruszenia nie tylko art. 7 K.p.a., lecz także art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Chociaż na gruncie § 3 ust. 1 rozporządzenia wykazanie istotny okoliczności faktycznych sprawy obciąża skarżącego, nie zmienia to tego, że to organ rentowy - a nie skarżący - jest gospodarzem postępowania i to ten organ jeszcze w toku postępowania winien oceniać - mając na względzie już zgromadzony materiał dowodowy i wyjaśnienia składane przez skarżącego - czy dokonane dotychczas czynności wyjaśniające są wystarczające na tyle, aby możliwe było przeprowadzenie wszelkich, niezbędnych dla sprawy ustaleń faktycznych i w konsekwencji podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Tymczasem analiza przedstawionych akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ rentowy obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przerzucił ostatecznie na skarżącego, Co prawda, organ ten prawidłowo wezwał skarżącego pismem z dnia [...] lutego 2015 r. do wypełnienia oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym, jednakże w realiach rozpoznawanej sprawy nie jest to wystarczające by uznać, że wypełnił tym samym dyspozycje powyższych regulacji. Organ rentowy całkowicie bowiem pominął wyjaśnienia skarżącego, przedstawione jeszcze we wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. – w odpowiedzi na wezwanie organu z dnia [...] lutego 2015 r. – z którego wynika, że skarżący nie ma finansowych możliwości na zebranie dokumentów do wniosku. Nadto, już na etapie postępowania drugoinstancyjnego skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wymienił rzeczowo wydatki jakie musi ponosić, jednakże mimo to organ rentowy nie podjął dalszych kroków zmierzających do wezwania skarżącego do przedstawienia kwot zobowiązań wynikających z tych wydatków i wskazania, chociażby poprzez oświadczenie, czy dochody skarżącego wystarczają na ich pokrycie. Organ rentowy nie wyjaśnił także jakie zobowiązania, poza zobowiązaniami ciążącymi wobec Zakładu, spoczywają na skarżącym, mimo iż powziął informacje o istnieniu takich zobowiązań (vide notatka służbowa z dnia [...] maja 2015 r.), a przecież ustalenie tej okoliczności może mieć istotne znaczenie dla oceny, czy skarżący jest w stanie zaspakajać niezbędne potrzeby życiowe. Bez podjęcia wszystkich tych dodatkowych czynności wyjaśniających, do czego organ rentowy był zobowiązany na gruncie art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ocena stanu majątkowego skarżącego nosi znamiona dowolności. Organ rentowy w żaden sposób nie odniósł się także do głównej argumentacji skarżącego, w której wskazuje on na okoliczności powstania zadłużenia, a także kwestionuje prawidłowość dochodzenia ciążących na nim należności w drodze egzekucji. Mając na uwadze znaczenie tej argumentacji dla samego skarżącego i podnoszenie jej na każdym etapie postępowania organ rentowy winien rozważyć jej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i kwestię tę wyjaśnić skarżącemu z zachowaniem zasady wzbudzania zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 K.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). Organ rentowy z zachowaniem powyższych zasad i wynikających z nich istotnych w demokratycznym państwie prawnym dyrektyw postępowania władzy publicznej, w tym dyrektyw kształtujących stosunek władzy do obywatela, powinien zwłaszcza wyjaśnić skarżącemu przyczyny, dla których postanowił dochodzić ciążących na skarżącym należności w postępowaniu egzekucyjnym, prowadząc tym samym do zwiększenia jego obciążeń finansowych, rezygnując jednocześnie z wnioskowanego przez skarżącego układu ratalnego. Z przesłanej do tut. Sądu dokumentacji wynika, że jedynym motywem, którym kierował się Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. odmawiając skarżącemu układu ratalnego była większa efektywność postępowania egzekucyjnego w dochodzeniu należności (vide zawiadomienie o odmowie udzielenia ulgi z dnia [...] marca 2010 r.). Tymczasem wzgląd wyłącznie na efektywność któregoś z środków dochodzenia należności z całkowitym pominięciem kwestii jego uciążliwości dla obywatela, poddaje w wątpliwość zachowanie przez organ władzy publicznej dyrektyw wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego, powodując konieczność bardzo wnikliwego rozważenia kwestii zwolnienia obywatela z powstałych w ten sposób dodatkowych obciążeń finansowych, jeżeli tylko możliwość takiego zwolnienia wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Ponownie rozpoznając sprawę organ rentowy uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu, a także wynikające z niego wskazania co do dalszego postępowania. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.