III SA/Po 664/14

Dnia 27 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska – Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2014r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzja z dnia [...] marca 2014 roku, utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] stycznia 2014 roku dotycząca nałożenia na K. G. kary pieniężnej w kwocie 12.500 zł za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy w pasie drogowym ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że podczas kontroli i oględzin przeprowadzanych przez pracowników ZDM (24 kwietnia 2013 roku, 21 maja 2013 roku) stwierdzono zajęcie pasa drogowego drogi krajowej (ul. [...] na wysokości nr [...]) pod reklamę w formie lawety. Zajęcie drogi nastąpiło bez wymaganego zezwolenia. Z dokumentacji fotograficznej oraz wykonanych pomiarów wynika jednoznacznie, że reklama znajdowała się w pasie drogowym – została umieszczona w niewielkiej odległości od krawędzi jezdni na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie obręb [...] arkusz [...] działka [...]. Reklama o pow. 10 mkw. stanowi własność K. G. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] K. G. ul. [...], [...]. Usunięcie reklamy zostało stwierdzone przez pracowników ZDM w dniu 18 czerwca 2013 roku podczas oględzin w terenie. Przy czym strona postępowania wyjaśniła, że przyczepkę usunęła w dniu 12 czerwca 2013 roku. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ odwoławczy stwierdził, że stwierdzony stan faktyczny uzasadnia nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało przy tym, że kara została nałożona we właściwej wysokości (12.500 zł). Przy obliczeniu wysokości kary uwzględniono ilość dni, w których nośnik reklamowy zajmował pas drogowy (50 dni), powierzchnię zajmowaną przez reklamę (10m² ) oraz stawkę za umieszczenie reklamy dla ulicy [...] (2,5 zł/m²/dz. x 10) określoną w uchwale Rady Miasta [...]. K. G. skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dróg Miejskich w [...] podnosząc, że wskazane decyzje zostały wydane z naruszeniem: - art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 81 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego w sposób pełny i wnikliwy, brak odniesienia się do wniosków dowodowych Skarżącej, a dotyczących charakteru konstrukcji oraz celu umieszczenia w części parkingowej w pasie ulicy [...] lawety z reklamą, a także jej rzeczywistego okresu parkowania w tym miejscu, - art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 81 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 39 i art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, poprzez zaniechanie ustaleń w przedmiocie określenia granic pasa drogowego i brak przeprowadzenia w tym zakresie dowodu z urzędowego dowodu geodezyjnego, a tym samym bezpodstawne przyjęcie, że laweta z tablicą został umieszczona w pasie drogowym ulicy [...], - art. 6 art. 8 i art. 9 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 21 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych poprzez bak wykazania, że Zarząd Dróg Miejskich oraz jego pracownicy działalna z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] i posiadają stosowne umocowania do prowadzenia postępowania i wydawania decyzji administracyjnych, - art. 10 §1, art. 61 §3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 7, art. 8, art. 77, art. 79, art. 80 i art. 81 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez zebranie większości istotnych dla sprawy dowodów przed doręczeniem stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz przeprowadzenie oględzin bez zawiadomienia strony i jej udziału w czynnościach, - naruszenie art. 67 §2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie, iż z każdej czynności ważnej dla rozstrzygnięcia sprawy sporządza się protokół z zapewnieniem stronie czynnego udziału przy jego sporządzaniu, - art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędną ocenę materiału dowodowego sprawy i uznanie, że doszło do bezprawnego zajmowania pasa drogowego drogi krajowej przez umieszczenie reklamy na okres 50 dni, - art. 81 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uznanie za udowodnione okoliczności, co do których strona, pomimo zapoznania się z materiałem dowodowym, nie miała możliwości wypowiedzenia, gdyż w aktach sprawy nie było ustaleń organu, co do przyjętego czasookresu zajmowania pasa drogowego implikującego wysokość kary pieniężnej, - przyjęcie nieprawidłowej liczby dni nieuprawnionego zajmowania pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Sąd nie ujawnił naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ani naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 - dalej p.p.s.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo przyjęło, że decyzja organu I instancji została wydana przez uprawniony podmiot administracji. W decyzji zostało wskazane, że została ona wydana przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...] działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...]. Natomiast zgodnie z obowiązującym wówczas załącznikiem do uchwały Nr IX/87/VI/2011 Rady Miasta Poznania z dnia 12 kwietnia 2011 roku Zarząd Dróg Miejskich w [...] jest zarządem drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, przy pomocy którego Prezydent Miasta [...] wykonuje swoje obowiązki zarządcy drogi i zarządzającego ruchem na drogach publicznych (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych) w granicach administracyjnych miasta [...]. Dyrektor Zarządu i jego zastępcy załatwiają indywidualne sprawy obywateli z zakresu zarządzania drogami i ruchem, w tym wydają decyzje administracyjne w pierwszej instancji na podstawie odrębnych upoważnień. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, dokonały prawidłowej wykładni prawa materialnego oraz prawidłowo zastosowały w sprawie, w szczególności przepisy art. 4 pkt 1 i pkt 23, art. 40 ust.1, ust. 2 pkt 3 i ust. 12 pkt 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. 2013, poz. 260 ze zm.) Analiza akt administracyjnych potwierdza ustalenia poczynione przez organy administracji publicznej. Z dowodów zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika, że należąca do skarżącej lekka przyczepa samochodowa z zamontowaną na niej reklamą działalności gospodarczej podmiotu [...] K. G. ul. [...], [...] pozostawała umieszczona, bez zezwolenia zarządcy drogi, przez okres 50 dniu, w pasie drogowym drogi krajowej na wysokości nr [...] ulicy [...] w [...]. Przedstawione powyżej ustalenia faktyczne, Sąd przyjmuje jako własne. Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.u. 2013, poz. 267 ze zm. – dalej K.p.a.) jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 §1 K.p.a.). Dokumentacja, w tym także fotograficzna, z czynności kontrolnych lub przeprowadzonych oględzin, w tym tych przeprowadzonych bez udziału strony postępowania, a także wypisy lub odpisy z dokumentów urzędowych, mogą zostać wykorzystane w postępowaniu administracyjnym, jako źródło dowodowe. Fakt, że dowody włączone do akt sprawy zostały pozyskane przed wszczęciem postępowania administracyjnego lub bez udziału strony postępowania, nie przesądza o zasadności zarzutu pozbawienia strony możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym lub pozbawienia strony możliwości wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że strona uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym osobiście oraz w zakresie oznaczonym w piśmie z dnia 10 czerwca 2013 roku, przez pełnomocnika męża Ł. G. Organy zapewniły stronie możliwość zapoznania się z całym materiałem dowodowym, a strona korzystała z tego prawa w dniu 12 czerwca 2013 roku. Wbrew twierdzeniom skargi organ pierwszej instancji zapewnił stronie możliwość wypowiedzenia się, co do materiału zebranego w sprawie. Ten stan rzeczy został prawidłowo udokumentowany w aktach sprawy. Z akt administracyjnych wynika niezbicie, że pismem z dnia 26 września 2013 roku, w trybie art. 10 K.p.a., strona została powiadomiona o zakończeniu postępowania wyjaśniającego oraz pouczona o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, czyli od dnia 30 września 2013 roku. Strona nie skorzystała z prawa wypowiedzenia się w sprawie. Decyzja została wydana w dniu 22 stycznia 2014 roku. Kwestia czasu zajmowania pasa drogowego przez reklamę, metoda ekspozycji reklamy, okoliczność czy sporna przyczepa jest w ogóle reklamą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a także kwestia kompletności postępowania dowodowego oraz trafności ustaleń faktycznych zostały podniesione dopiero w odwołaniu od decyzji. W aktach administracyjnych nie ma dowodów na to, aby organ odwoławczy przed wydaniem decyzji otworzył stronie możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Podkreślić jednak należy, że w postępowaniu odwoławczym nie były prowadzone żadne czynności dowodowe. W postępowaniu odwoławczym nie zostały zgłoszone, poza żądaniami odwołania, żadne inne żądania. Tymczasem zarzut naruszenia obowiązku art. 10 §1 K.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Nieuzasadniony jest również zarzut, że podstawą rozstrzygnięcia była okoliczność faktyczna, która nie mogła być uznana za udowodnioną, bo strona nie miała możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów w rozumieniu art. 81 K.p.a. W ocenie Sądu w sprawie został zgromadzony materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zasadą prawdy materialnej, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało oceny materiału dowodowego z poszanowaniem zasady swobodnej oceny dowodów. Dokumentacja fotograficzna zgromadzona w aktach sprawy jednoznacznie wskazuje, że Skarżąca podejmowała działania mające na celu reklamowanie własnej działalności gospodarczej z wykorzystaniem jednoosiowej przyczepki przystosowanej do prezentacji reklamy (reklama mobilna). Wskazany nośnik informacji wizualnej niewątpliwie stanowi reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że nie jest on znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę oraz, że został on umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi. Wbrew sugestiom skargi, sporny nośnik informacji wizualnej nie jest pojazdem, na którym zostały jedynie umieszczone napisy informacyjne. Przyczepa reklamowa została tak przekonstruowana, że bez kolejnej przebudowy jest praktycznie nieprzydatna z punktu widzenia możliwości przewożenia towarów. Wygląd zewnętrzny spornej przyczepy wskazuje jednoznacznie, że jest ona mobilną tablicą reklamową. Metoda ekspozycji reklamy, umiejscowienie jej na przyczepie samochodowej, pozostaje kwestią indyferentną z punktu widzenia oceny czy doszło do zajęcia pasa drogowego. Każde zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy wymaga uzyskania zezwolenia w formie decyzji administracyjnej – art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca w żaden sposób nie podważyła wniosków płynących z dowodów zgromadzonych w aktach administracyjnych, z których wynika, że reklama została umieszczona, na zajętej pod drogę publiczną, nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako obręb [...] arkusz [...] działka [...]. Do podważenia ustaleń organów obu instancji nie prowadzi w szczególności argumentacja, że do sporządzenia szkicu usytuowania reklamy wykorzystany został, zamiast mapy ewidencyjnej, wydruk z systemu ewidencji geodezyjnej. Skarżąca nawet nie uprawdopodobniła, aby powyższe miało jakikolwiek wpływ na prawdziwość przyjętych ustaleń faktycznych. Podstawę do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji stanowią obiektywnie uzasadnione, a więc poparte dowodami, ustalenia faktyczne. Skarżąca nie wykazała, aby działaniem niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy było wykonanie szkicu usytuowania reklamy na mapie geodezyjnej sporządzonej przez geodetę (art. 7 K.p.a.). Wyrażany przez Skarżącą brak przekonania, co do tego czy rzeczywiście umiejscowiła reklamę w pasie drogowym jest okolicznością niewystarczającą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organy administracji publicznej nie mają bowiem obowiązku przekonania strony, co do słuszności nałożonej kary administracyjnej. Warunkiem legalności decyzji administracyjnej nie jest uzyskanie zgody strony na wydaną decyzję. W świetle art. 11 K.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnioskowało poprawnie bez naruszenia przepisu art. 80 K.p.a. przyjmując, że reklama pozostawała w pasie drogowym przez pięćdziesiąt dni. Podczas kontroli i oględzin przeprowadzany w różnych dniach i godzinach organy stwierdzały umieszczenie w pasie drogowym unieruchomionej mobilnej tablicy reklamowej. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że przyczepka z reklamą znajdowała się w tym samym miejscu i pozostawała unieruchomiona w ten sam sposób (wypuszczone, przymocowane na śruby, cztery podpory przyczepki). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy trafnie uznał, że sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego byłoby przyjęcie ustalenia, że przyczepa z reklamą była w ten sposób jedynie parkowana i to dokładnie tylko w tych dniach i godzinach, kiedy przeprowadzano kontrole oraz oględziny. Dodatkowo wskazać również należy, że na etapie postępowania przed organem I instancji wnioski o zajmowaniu pasa drogowego przez okres pięćdziesięciu dni korespondowały z pisemnymi wyjaśnieniami strony, że przyczepka została usunięta z pasa drogowego w dniu 12 czerwca 2013 roku. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.