III SA/Po 67/16

Dnia 13 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi S. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2015r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], decyzją z dnia [...] listopada 2015 roku, nr [...], po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 roku nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wydaną w sprawie przyznania S. P. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w pomniejszonej wysokości, w łącznej kwocie 60.758,75 zł. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że strona wystąpiła o przyznanie kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Gospodarstwo rolne S. P. zostało metodą analizy ryzyka wytypowane do przeprowadzenia kontroli na miejscu. W raporcie z kontroli na miejscu inspektorzy stwierdzili szereg nieprawidłowości, które obejmowały: - zadeklarowanie działek większych niż powierzchni stwierdzona podczas kontroli na miejscu (kod DR 52), - powiększenie zasięgu pola zagospodarowania (kod DR 50), - wykraczanie upraw poza granice działek referencyjnych (kod DR 13+), - obszar tymczasowo nie kwalifikujący się do płatności (kod DR 51), - zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania (kod DR 53), - brak spójności działki rolnej (kod DR 22), czyli zadeklarowanie kilku działek nie sąsiadujących ze sopla jako jednej działki rolnej, - zadeklarowanie powierzchni działki rolnej mniejszej od stwierdzonej (kod DR13-), - brak spełnienia wymogu minimalnej powierzchni działki rolnej (kod DR 4). Inspektorzy terenowi stwierdzili także nieprawidłowości w zakresie realizacji wymogów wariantu 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe (materiał szkółkarski nie spełniał określonych wymagań oraz brak utrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów) oraz nieprawidłowości dotyczące wymogów realizacji wariantu 2.3 – trwałe użytki zielone (brak koszenia/wypasu lub koszenie/wypas w niewłaściwym terminie). W gospodarstwie rolnym S. P. przeprowadzono także kontrolę w zakresie wzajemnej zgodności. W raporcie z tej kontroli stwierdzono natomiast niezgodności na działce rolnej F na obszarze 2,38ha obejmujące brak zbioru biomasy po pokosie (inspektorzy ocenili wagę stwierdzonej niezgodności w skali: zasięgu – 1%, dotkliwości – 3%, trwałości – 3%) oraz niezgodności na działce rolnej R na obszarze 2,57 ha obejmujące jednoroczne nie wykoszenie (inspektorzy ocenili wagę stwierdzonej niezgodności w skali: zasięgu – 1%, dotkliwości – 3%, trwałości – 3%). Procent sankcji ogółem dla stwierdzonych niezgodności organ ocenił na 3%. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wyjaśnił, że nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości w zakresie ustaleń, co do naruszenia wymogów wariantu 2.9 dotyczących minimalnej obsady. Ustalenia w tym zakresie zostały dokonane na podstawie raportów z kontroli, których wiarygodność została zweryfikowana, gdyż inspektorzy wykonali również obszerną dokumentację fotograficzną. W ocenie organu odwoławczego na uwzględnienie nie zasługiwały argumenty strony dotyczące braku wyjaśnienia sprawy w aspekcie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności (szkody łowieckie) oraz braku wiedzy beneficjenta na temat wymagań wytwarzania i jakości materiału szkółkarskiego. S. P. skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżący zażądał uchylenia w całości decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący podniósł, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym przepisów uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego. W ocenie strony naruszone zostały art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucił, że kontrola na miejscu została przeprowadzona w sposób nieobiektywny i stronniczy. Z raportów pokontrolnych nie wynika, które z sadzonek i w jaki sposób nie spełniały wymogów i co jest przyczyną wykluczenia, czy też zakwestionowania poszczególnego drzewka owocowego. Kontrole przeprowadzało siedem osób i zadaniem skarżącego materiał dowodowy powinien być obszerniejszy. Skarżący podniósł, że wnosił uwagi do czynności kontrolnych w terenie oraz zastrzeżenia do protokołów z kontroli. Zastrzegł przy tym, że nie uczestniczył w czynnościach kontrolnych w terenie. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji. W piśmie z dnia 12 kwietnia 2016 roku, pełnomocnik skarżącego, podniósł, że organ oznaczył wysokość umniejszenia płatności w sposób arbitralny. Zaznaczył przy tym, że organ dysponuje pewnym marginesem swobody rozstrzygnięcia, co wprost wynika z obowiązujących przepisów prawa. To zaś aktualizuje obowiązek szczegółowego uzasadnienia poziomu przyjętego umniejszenia i procentowego oznaczenia stwierdzonych uchybień. Regulacjom dotyczącym konstrukcji decyzji administracyjnej (art. 107 §1 i §3 K.p.a.) uchybia fakt ograniczenia uzasadnienia umniejszenia do pojedynczego zdania. W kolizji z zasadą przekonywania (art. 11 Kpa) pozostaje kształt uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ administracyjny nie określił w sposób wystarczających podstaw faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Sąd nie ujawnił naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 - dalej P.p.s.a.). Nieuzasadnione są zarzuty dotyczące braku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli – art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm.). Analiza treści uzasadnienia wydanych decyzji nie potwierdza zarzutów o naruszeniu art. 77 §1, czy też art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń faktycznych stanowiących postawę rozstrzygnięcia. Skarżący przede wszystkim kwestionuje zarzuty organu odnośnie wariantu 2.9 uprawy sadownicze i jagodowe. Do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych przez organy za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia nie prowadzi argumentacja, że zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do stwierdzenia uchybień opisanych w uzasadnieniu decyzji. Powtarzające się zarzuty, że drzewka spełniały wymogi rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie zostały poparte żadnym dowodem. W aktach administracyjnych skompletowany został pełny materiał dowodowy nie tylko w postaci raportów z kontroli na miejscu oraz protokołów z kontroli wzajemnej zgodności, ale również obszerna dokumentacja fotograficzna, która jednoznacznie obrazuje stan faktyczny sprawy. Podstawą do zakwestionowania przyjętych ustaleń faktycznych nie może być okoliczność, że Skarżący nie uczestniczył w czynnościach kontrolnych w terenie. Kontrole, co do zasady nie powinny być zapowiadane. Zawiadomienie rolnika o kontroli jest wykonywane wtedy, gdy jego obecność jest niezbędna do przeprowadzenia kontroli. Czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli. Natomiast raporty i protokoły z kontroli wykonywane przez upoważnione jednostki mają charakter dokumentu urzędowego, co do stwierdzonych nieprawidłowości. Skarżący w żadnym zakresie nie podważył wiarygodności dowodów zgromadzonych w aktach sprawy. Podkreślić w tym miejscu należy, że Skarżący został powiadomiony o kontroli telefonicznie. Zatem miał zapewnioną możliwość uczestniczenia osobiście lub przez osobę do tego upoważnioną w czynnościach inspektorów terenowych. Przystępując do programu rolnośrodowiskowego rolnik zobowiązuje się realizować wymogi programu rolnośrodowiskowego, czyli beneficjent jest zobowiązany uzyskać i utrzymywać określony stan faktyczny w zakresie gospodarki rolnej pod rygorem odmowy przyznania płatności. Jedynym przypadkiem, gdy płatność może być przyznana, pomimo braku realizacji wymogów programu rolnośrodowiskowego, jest wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, o których beneficjent zawiadomił właściwe organy w prawem określonym terminie. Organ administracji publicznej w uzasadnieniu skarżonej decyzji szczegółowo wyjaśnił, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy do podważenia zgromadzonych dowodów nie prowadzi argumentacja dotycząca wystąpienia siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Skarżący zgłosił szkodę do Koła Łowieckiego w dniu 03 sierpnia 2013 roku, czyli już po przeprowadzeniu kontroli na miejscu, które odbyły się w dniach od 31 lipca 2013 roku do 01 sierpnia 2013 roku. Wskazać również należy, że o tym, czy organy wydały decyzję z naruszeniem art. 7 i art. 77 §1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga stan wiedzy Skarżącego, co do znajomości zasad w zakresie weryfikacji materiału szkółkarskiego oraz kwalifikacji drzew do określenia minimalnej obsady drzew. Skoro rolnik dobrowolnie podejmuje się realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego polegającego na tym, aby uzyskać i utrzymywać określony stan faktyczny w zakresie gospodarki rolnej, to ma także obowiązek znać zasady weryfikacji materiału szkółkarskiego oraz kwalifikacji drzew do określenia minimalnej obsady drzew. Brak realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na skutek nieznajomości tych zasad jest zgodną z prawem podstawą do wydania decyzji o odmowie przyznania płatności. Wbrew twierdzeniom skarżącego zdjęcia działek A,D,E i K dokumentują wyraźnie i czytelnie stwierdzone nieprawidłowości. Nie znajduje też oparcia w zebranym materiale dowodowym zarzut o sprzeczności wyników kontroli z 31. VII 2013 r. i 19. II. 2014 r. Otóż z protokołów z tychże kontroli wynikają identyczne liczby drzewek spełniających warunki rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Organy bez naruszenia norm postępowania administracyjnego uznały, że do wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy zgodnego z zasadą pogłębiania zaufania cześników postępowania (art. 8 Kpa) oraz zgodnego z zasadą udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 Kpa) prowadzi zgromadzenie w aktach sprawy raportów z kontroli na miejscu wraz z dokumentacją fotograficzną. Wydanie decyzji na podstawie takiego materiału dowodowego oraz odwołanie się w uzasadnieniu decyzji do sporządzonych w ten sposób raportów i protokołów w żadnym zakresie nie narusza art. 11 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. W konsekwencji do uchylenia decyzji nie może prowadzić argumentacja, że raporty z kontroli na miejscu oraz sporządzona dokumentacja fotograficzna są niewystarczającym materiałem dowodowym. Skoro skarżący zrezygnował z uczestniczenia w czynnościach inspektorów terenowych to nie może następnie skutecznie prawnie zarzucać organom prowadzącym postępowanie administracyjne, że nie wie w jaki sposób dokonano weryfikacja stanu minimalnej obsady drzew. Jeśli nawet Skarżący nie posiada stosownej wiedzy wymaganej do weryfikacji ustaleń z kontroli na miejscu, to ta okoliczność nie stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, bo obowiązkiem procesowym organów było jedynie zapewnić Skarżącemu czynny udział w każdym stadium postępowania na jego żądanie, a przed wydaniem decyzji umożliwić mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, również na zgłoszone przez stronę żądanie. W ocenie Sądu nieuprawnionym jest też twierdzenie Skarżącego o nieudostępnieniu mu w trakcie postępowania fotografii w materiałach pokontrolnych. Jak wynika bowiem z odwołania z dnia 12. XII.2014 r. Skarżący zapoznał się z materiałem dowodowym, w tym z fotografiami: w piśmie zaznaczył "...działki są mierzone od rzędów sadzonek jabłoni co widać na załączonych w materiałach zdjęciach". Bez wpływu na ocenę zachowania Skarżącego pozostaje wypadek przy pracy, który spowodował czasową niezdolność do pracy pomiędzy 13.V. a 19. IX. 2013 roku, ponieważ nie wykazano, że wyłączała ona możliwość dokonania zgłoszenia o zniszczeniu plantacji. Niezdolność do pracy nie niweczy obowiązku informowania organów o wszelkich okolicznościach, które mogą mieć wpływ na przyznanie płatności. Dodać też należy, iż okoliczność ta zgłoszona została dopiero w roku 2014, a nie w 2013, pomimo, iż okresu tego roku dotyczyła i Skarżący miał świadomość, że toczy się postępowanie administracyjne. Ani argumentacja skargi, ani analiza akt sprawy, nie wskazuje, aby w okolicznościach kontrolowanej sprawy zachodziły okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 §1 pkt 1-8 Kodeksu postępowania administracyjnego). Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu o naruszeniu art. 107 §1 i §3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Wbrew argumentacji powołanej przez pełnomocnika strony skarżącej przy określaniu procentowej wagi stwierdzonych uchybień organ administracji nie dysponuje swoboda rozstrzygnięcia (uznaniem administracyjnym). Z akt sprawy jednoznacznie wynika, ze ocena wagi stwierdzonych niezgodności odbywała się poza postępowaniem administracyjnym, gdyż została dokonana przez inspektorów terenowych. Unormowana ona została prawidłowo i znajduje odzwierciedlenie w poszczególnych protokołach kontrolnych). Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.